Проблемы реформы государственного аппарата. Численность и оптимизация

31 июля 2003 года поста­нов­ле­ни­ем Правительства РФ была сфор­ми­ро­ва­на Правительственная комис­сия по про­ве­де­нию адми­ни­стра­тив­ной рефор­мы. Прошло 17 лет, но самым уди­ви­тель­ным обра­зом комис­сия про­дол­жа­ет свою рабо­ту. Система госу­дар­ствен­но­го управ­ле­ния по-прежнему не рефор­ми­ро­ва­на, хотя об успеш­ном завер­ше­нии реформ и дости­же­нии постав­лен­ных целей объ­яв­ля­ли уже не раз. Более того, в нояб­ре 2020 премьер-министр М. Мишустин заявил о нача­ле оче­ред­ной рефор­мы госу­дар­ствен­но­го аппа­ра­та с целью его опти­ми­за­ции – уже пятой попыт­ки, пред­при­ня­той с 2003 года. В общем, полу­ча­ет­ся эта­кая бюро­кра­ти­че­ская ско­ро­го­вор­ка: опти­ми­зи­ро­ва­ли, опти­ми­зи­ро­ва­ли, да не выоптимизировали.

Несмотря на гроз­ные сло­ва началь­ства, сохра­ня­ет­ся убеж­ден­ность, что госу­дар­ствен­ный аппа­рат пре­крас­но пере­жи­вет и эту рефор­му, остав­шись в преж­нем виде, несмот­ря на все попыт­ки его сокра­тить. Объяснить такой вывод не труд­но – бюро­кра­тия уже дав­но выра­бо­та­ла отлич­но рабо­та­ю­щий защит­ный меха­низм про­тив «опти­ми­за­ции». Первая модель защит­но­го меха­низ­ма бюро­кра­тии тако­ва. После оче­ред­ной кам­па­нии реформ начи­на­ет­ся мед­лен­ное, но неуклон­ное рас­ши­ре­ние шта­тов госу­дар­ствен­ных учре­жде­ний. Объяснения при этом дают­ся самые раз­но­об­раз­ные – от появ­ле­ния новых задач до роста доку­мен­то­обо­ро­та, тре­бу­ю­ще­го при­вле­че­ния новых сотруд­ни­ков. А посколь­ку в госу­дар­ствен­ных струк­ту­рах, в отли­чие от ком­мер­че­ских, нет необ­хо­ди­мо­сти состав­лять эко­но­ми­че­ское обос­но­ва­ние рас­ши­ре­ния шта­та (да и в силу спе­ци­фи­ки рабо­ты госор­га­нов сде­лать это невоз­мож­но), про­ис­хо­дит это про­цесс лег­ко и непри­нуж­ден­но. Благо все пони­ма­ют, зачем это делается.

Бюрократ всегда стремится к максимизации

В тео­рии обще­ствен­но­го выбо­ра, изу­ча­ю­щей то, как люди исполь­зу­ют госу­дар­ствен­ные струк­ту­ры, име­ет­ся кон­цеп­ция эко­но­ми­ста В. Нисканена, ина­че назы­ва­е­мая «модель мак­си­ми­зи­ру­ю­ще­го бюро­кра­та». Она крайне важ­на для пони­ма­ния того, как все устро­е­но в госу­дар­ствен­ном аппа­ра­те России. Итак, глав­ные отли­чия госу­дар­ствен­ных учре­жде­ний заклю­ча­ют­ся в том, что в силу спе­ци­фи­ки госу­прав­ле­ния их услу­ги не кон­ку­рент­ны, а сами они явля­ют­ся моно­по­ли­ста­ми. Заказчик и потре­би­тель услуг так­же все­го один – госу­дар­ство. Даже если учре­жде­ние ока­зы­ва­ет услу­ги граж­да­нам, или биз­не­су, это в ито­ге рабо­та­ет на выпол­не­ние тех функ­ций, кото­рые госу­дар­ство само воз­ло­жи­ло на себя, а конеч­ный полу­ча­тель услуг не име­ет на испол­ни­те­ля ника­ко­го вли­я­ния, харак­тер­но­го для кон­ку­рент­ной эко­но­ми­ки, кро­ме совер­шен­но не рыноч­ной воз­мож­но­сти жало­вать­ся. И, нако­нец, оцен­ка эффек­тив­но­сти рабо­ты госу­дар­ствен­ной бюро­кра­тии крайне затруд­не­на, пото­му что, в отли­чие от рабо­та­ю­щих на рын­ке ком­па­ний, весь­ма слож­но обна­ру­жить эко­но­ми­че­ский эффект рабо­ты госу­дар­ствен­ных струк­тур. Обычно мак­си­мум того, что мож­но сде­лать в каче­стве кон­тро­ля, это оце­нить точ­ность сле­до­ва­ния адми­ни­стра­тив­ным регла­мен­там работы.

В резуль­та­те обще­ство через госу­дар­ствен­ные меха­низ­мы обме­ни­ва­ет бюд­жет на некий резуль­тат рабо­ты госу­дар­ствен­ных орга­нов. Это при­во­дит к тому, что есте­ствен­ные рыноч­ные меха­низ­мы в рабо­те бюро­кра­та исче­за­ют вовсе или мини­ми­зи­ру­ют­ся. Вместо мак­си­ми­за­ции при­бы­ли, что явля­ет­ся обыч­ной моде­лью пове­де­ния управ­лен­ца в ком­мер­че­ской струк­ту­ре, чинов­ник начи­на­ет мак­си­ми­зи­ро­вать свое вли­я­ние. Именно оно ста­но­вит­ся глав­ным кри­те­ри­ем эффек­тив­но­сти рабо­ты для любо­го бюро­кра­та. Влияние же состо­ит из таких эле­мен­тов, как рыча­ги вла­сти, поло­же­ние в обще­стве, при­ви­ле­гии чинов­ни­ка и, в самой мень­шей мере – раз­мер жало­ва­нья. Зато вли­я­ние может быть скон­вер­ти­ро­ва­но в лич­ный доход за счет воз­мож­но­сти рас­по­ря­жать­ся госу­дар­ствен­ным бюд­же­том. Причем в госу­дар­ствах с раз­ви­той систе­мой демо­кра­ти­че­ской вла­сти и обще­ствен­но­го кон­тро­ля воз­мож­ность рас­по­ря­жать­ся бюд­же­том может быть даже не свя­за­на с кор­руп­ци­ей. Корпорации, полу­ча­ю­щие зака­зы от госу­дар­ства, «бла­го­да­рят» чинов­ни­ков после того, как их дея­тель­ность на госу­дар­ствен­ной служ­бе закан­чи­ва­ет­ся. В стра­нах вро­де Японии такая модель фак­ти­че­ски неглас­но впи­са­на в пред­став­ле­ния об успеш­ной карье­ре на госу­дар­ствен­ной службе.

Получается, с точ­ки зре­ния почти любо­го госу­дар­ствен­но­го управ­лен­ца, его вли­я­ние и роль в аппа­ра­те уве­ли­чи­ва­ют­ся вме­сте с уве­ли­че­ни­ем чис­ла пору­чен­ных функ­ций, уве­ли­че­ни­ем чис­ла под­чи­нен­ных ему чинов­ни­ков и уве­ли­че­ни­ем бюд­же­та, кото­рым он может рас­по­ря­жать­ся. Впрочем, ино­гда всту­па­ет в дей­ствие фак­тор важ­но­сти пору­чен­ных задач, когда даже отно­си­тель­но неболь­шая чис­лен­ность и бюд­жет ком­пен­си­ру­ют­ся поли­ти­че­ски важ­ной пози­ци­ей этой струк­ту­ры в систе­ме госу­прав­ле­ния. В силу этой логи­ки, госу­дар­ствен­ный аппа­рат почти все­гда будет стре­мить­ся к сво­е­му рас­ши­ре­нию и уве­ли­че­нию затрат. Эту тен­ден­цию мож­но лишь пытать­ся кон­тро­ли­ро­вать сила­ми обще­ства и мини­ми­зи­ро­вать с помо­щью управ­лен­че­ских реше­ний, но изба­вить­ся от нее не полу­чит­ся никогда.

Целенаправленно про­во­ди­мая госу­дар­ством поли­ти­ка сни­же­ния рас­хо­дов может ока­зы­вать доволь­но эффек­тив­ное дав­ле­ние на «мак­си­ми­зи­ру­ю­ще­го бюро­кра­та». Так в 2009 году при бюд­же­те РФ в почти 11 млрд руб. доля рас­хо­дов на аппа­рат состав­ля­ла 8,8% бюд­же­та, в 2020 году она сокра­ти­лась до 6,6%, прав­да при этом рас­хо­ды все-таки вырос­ли, так как раз­мер бюд­же­та уве­ли­чил­ся до чуть более 20 трлн руб. Получается, что рас­хо­ды рос­ли, но мед­лен­нее, чем рос бюд­жет стра­ны. Можно счи­тать это доволь­но непло­хим резуль­та­том реформ.

Можно ли бороться с максимизацией

Сам В. Нисканен пред­ла­гал бороть­ся с «мак­си­ми­зи­ру­ю­щим бюро­кра­том» за счет инфор­ма­ци­он­ной откры­то­сти ведомств, то есть предо­став­ле­ния обще­ствен­но­сти све­де­ний для наблю­де­ния за дея­тель­но­стью аппа­ра­та, созда­ния воз­мож­но­стей для кон­ку­рен­ции за пра­во предо­став­ле­ния услуг, уси­ле­ния кон­тро­ля за эффек­тив­но­стью со сто­ро­ны орга­нов, при­ни­ма­ю­щих реше­ние о рас­пре­де­ле­нии бюд­же­та. К сожа­ле­нию, в силу тра­ди­ции оте­че­ствен­ной бюро­кра­тии и спе­ци­фи­ки обще­ствен­но­го устрой­ства РФ, пред­ла­га­е­мые Нисканеном воз­мож­но­сти будут весь­ма силь­но огра­ни­че­ны. Система госу­дар­ствен­но­го управ­ле­ния про­сто не пой­дет на долж­ный уро­вень откры­то­сти и сотруд­ни­че­ства с граж­дан­ским обще­ством. Да и уро­вень раз­ви­тия граж­дан­ско­го обще­ства в РФ остав­ля­ет желать луч­ше­го, тем более что власть отно­сит­ся к нему с боль­шим подо­зре­ни­ем как к источ­ни­ку зарож­де­ния оппо­зи­ци­он­ных настроений.

Проблему мог­ло бы решить созда­ние рыноч­ной кон­ку­рен­ции меж­ду бюро­кра­ти­че­ски­ми струк­ту­ра­ми, но на такое госу­дар­ство так­же нико­гда не пой­дет. Так что, веро­ят­но, един­ствен­ным эффек­тив­ным и реа­ли­зу­е­мым в РФ спо­со­бом борь­бы явля­ет­ся сокра­ще­ние избы­точ­ных функ­ций госу­дар­ствен­но­го аппа­ра­та. Реформы в этом направ­ле­нии про­во­дят­ся. Так, напри­мер, уве­ли­чи­ва­ет­ся чис­ло видов пред­при­ни­ма­тель­ской дея­тель­но­сти с уве­до­ми­тель­ным поряд­ком нача­ла рабо­ты, умень­ша­ет­ся чис­ло лицен­зи­ру­е­мых видов дея­тель­но­сти. Часть регу­ли­ру­ю­щих задач с 2007 года, когда был при­нят соот­вет­ству­ю­щий феде­раль­ный закон, ока­за­лись воз­ло­же­ны на само­ре­гу­ли­ру­ю­щи­е­ся орга­ни­за­ции. Несмотря на опре­де­лён­ные дости­же­ния, госу­дар­ствен­ное регу­ли­ро­ва­ние все еще оста­ет­ся избы­точ­ным, а веде­ние хозяй­ствен­ной дея­тель­но­сти в России все еще весь­ма затруд­ни­тель­но. Особенно ослож­ня­ет ее контрольно-надзорная дея­тель­ность госор­га­нов, чрез­мер­ная, обре­ме­ни­тель­ная для биз­не­са и несу­щая в себе мно­же­ство кор­руп­ци­он­ных фак­то­ров. Так что даль­ней­шая борь­ба с бюро­кра­ти­за­ци­ей ско­рее все­го будет идти имен­но в сфе­ре сокра­ще­ния избы­точ­ных функций.

Последний раз этой про­бле­мой госу­дар­ства зани­ма­лись в 2003 году, когда адми­ни­стра­тив­ная рефор­ма ста­ла одной из важ­ней­ших задач пер­во­го сро­ка пре­зи­ден­та В. Путина. Несмотря на про­ве­ден­ную рефор­му, по дан­ным ВШЭ, где в 2010 году про­во­ди­лось такое иссле­до­ва­ние, за пери­од с 2003 по 2010 годы коли­че­ство госу­дар­ствен­ных функ­ций в ито­ге уве­ли­чи­лось с 5634 до 6876. То есть мы видим, что госу­дар­ство замет­но уве­ли­чи­ва­ет сте­пень регу­ли­ро­ва­ния. Учитывая име­ю­щу­ю­ся тен­ден­цию, мож­но пред­по­ло­жить, что чис­ло регу­ли­ру­ю­щих функ­ций к 2020 году еще более воз­рос­ло. Так что пока резуль­та­ты реформ выгля­дят как борь­ба Геракла с Лернейской гид­рой: госу­дар­ство пыта­ет­ся сокра­тить регу­ля­цию (отсе­че­ние части голов гид­ры) и одно­вре­мен­но нара­щи­ва­ет чис­ло функ­ций госор­га­нов (на их месте вырас­та­ют новые головы).

Как происходит фиктивная оптимизация

Затем про­ис­хо­дит очень изящ­ный управ­лен­че­ский ход. Образовавшиеся вакан­сии запол­ня­ют­ся, но не пол­но­стью. Часть из них при­бе­ре­га­ет­ся на «чер­ный день». Так госу­дар­ствен­ные учре­жде­ния уби­ва­ют сра­зу двух зай­цев: эко­но­мят фонд опла­ты тру­да, излиш­ки кото­ро­го мож­но пус­кать на допол­ни­тель­ные выпла­ты и созда­ют защит­ный слой вакан­сий, кото­рым при необ­хо­ди­мо­сти мож­но пожерт­во­вать. Когда у началь­ства про­буж­да­ет­ся оче­ред­ное жела­ние все рефор­ми­ро­вать, сокра­тить и начать эко­но­мить – лик­ви­да­ции под­вер­га­ют­ся имен­но вакан­сии, кото­рые никто даже не соби­рал­ся запол­нять. Они суще­ство­ва­ли имен­но для того, что­бы быть без­бо­лез­нен­но сокра­щен­ны­ми. В резуль­та­те наверх посту­па­ют опти­ми­стич­ные докла­ды о дости­же­нии целе­вых пока­за­те­лей рефор­мы, началь­ство успо­ка­и­ва­ет­ся, а бюро­кра­ти­че­ская струк­ту­ра про­дол­жа­ет жить преж­ней жизнью.

Имеется и вто­рая модель фик­тив­ной опти­ми­за­ции. Сотрудники выво­дят­ся с госу­дар­ствен­ной служ­бы в спе­ци­аль­но созда­ва­е­мые для обслу­жи­ва­ния госу­дар­ствен­ных струк­тур казен­ные пред­при­я­тия. Да, они пере­ста­ют быть чинов­ни­ка­ми, но на деле про­ис­хо­дит сле­ду­ю­щее: будучи фор­маль­но ком­мер­че­ски­ми пред­при­я­ти­я­ми, новые струк­ту­ры не под­ле­жат тако­му же жест­ко­му кон­тро­лю, как госу­дар­ствен­ные учре­жде­ния, отче­го их штат мож­но уве­ли­чи­вать до каких угод­но пре­де­лов, рав­но как и опла­ту тру­да. Так что обыч­но ито­гом подоб­ной рефор­мы ста­но­вит­ся фор­маль­ное сокра­ще­ние госу­дар­ствен­но­го аппа­ра­та при фак­ти­че­ском увле­че­нии сотруд­ни­ков, заня­тых его обслу­жи­ва­ни­ем и зна­чи­тель­ным ростом затрат на содер­жа­ние всех вспо­мо­га­тель­ных струк­тур. В вое­ни­зи­ро­ван­ных струк­ту­рах еще про­ще. Там мож­но даже не выво­дить людей в ком­мер­че­ские пред­при­я­тия, а про­сто пере­во­дить с воен­ной на граж­дан­скую службу.

Модели отлич­но рабо­та­ют. Несмотря на все сокра­ще­ния, лик­ви­да­цию избы­точ­ных функ­ций госу­дар­ства и опти­ми­за­цию госу­дар­ствен­ных струк­тур, чис­лен­ность работ­ни­ков госу­дар­ствен­ных и муни­ци­паль­ных орга­нов в России уве­ли­чи­лась с 1,3 мил­ли­о­на чело­век в 1999 году до 2,4 мил­ли­о­на чело­век в 2019 году. Рост почти в два раза. Причем это без уче­та тех, кто был выве­ден в обслу­жи­ва­ю­щие под­раз­де­ле­ния и уже не счи­та­ет­ся госу­дар­ствен­ным слу­жа­щим, хотя на деле про­дол­жа­ет рабо­тать над теми же зада­ча­ми, что и рань­ше. Бюрократические струк­ту­ры неиз­мен­но побеж­да­ют. Что харак­тер­но, за несколь­ко дней до нача­ла кам­па­нии по сокра­ще­нию гос­ап­па­ра­та в Правительстве РФ появил­ся деся­тый вице-премьер. Ну, людей не хва­та­ет, новые зада­чи появ­ля­ют­ся, сотруд­ни­ки не справ­ля­ют­ся. В общем, все как было описано.

Сокращение мертвых душ

Поэтому, когда премьер-министр высту­па­ет с реши­тель­ны­ми заяв­ле­ни­я­ми вро­де сде­лан­но­го 16 нояб­ря 2020 года: «Откладывать рефор­му боль­ше нель­зя. Важно быст­ро и каче­ствен­но настро­ить систе­му госу­дар­ствен­но­го управ­ле­ния, как и пору­чал пре­зи­дент. Поэтому пред­ла­гаю начать опти­ми­за­цию систе­мы управ­ле­ния с 1 янва­ря. И не рас­тя­ги­вать, а про­ве­сти ее за три меся­ца – до 1 апре­ля». Это на самом деле озна­ча­ет, что не изме­нит­ся реши­тель­но ниче­го. Отчего же? Поясним.

Как сооб­ща­ет офи­ци­аль­ный орган того же Правительства РФ «Российская газе­та»: «Сейчас почти 20 про­цен­тов долж­но­стей в мини­стер­ствах и ведом­ствах оста­ют­ся вакант­ны­ми. После про­ве­ден­но­го ана­ли­за дея­тель­но­сти феде­раль­ных орга­нов испол­ни­тель­ной вла­сти и их тер­ри­то­ри­аль­ных под­раз­де­ле­ний в пра­ви­тель­стве под­го­то­ви­ли кон­крет­ные пока­за­те­ли опти­ми­за­ции: в цен­траль­ных аппа­ра­тах, где око­ло 20 про­цен­тов вакан­сий, штат дол­жен быть сокра­щен на 5 про­цен­тов, а в тер­ри­то­ри­аль­ных орга­нах мини­стерств и ведомств с их 18 про­цен­та­ми вакан­сий – на 10 про­цен­тов». Прогноз, изло­жен­ный выше, под­твер­жда­ет­ся на 100%: «Делать это будем за счет в основ­ном вакант­ных пози­ций, – заявил гла­ва каб­ми­на. – При этом сохра­нят­ся все финан­со­вые ресур­сы, в том чис­ле мате­ри­аль­ное сти­му­ли­ро­ва­ние, кото­рые были до опти­ми­за­ции ведомств».

То есть смот­ри­те, что полу­ча­ет­ся. Вакантны 18–20% долж­но­стей, сокра­ще­ния про­изой­дут на 5–10%. То есть фак­ти­че­ски полу­ча­ет­ся, что после рефор­мы чис­лен­ность чинов­ни­ков мож­но будет еще и уве­ли­чить! Ведь завер­ше­ние про­цес­са реформ на неко­то­рый срок как бы «бла­го­слов­ля­ет» име­ю­щу­ю­ся струк­ту­ру шта­тов, кото­рая счи­та­ет­ся опти­ми­зи­ро­ван­ной и неко­то­рое вре­мя (лет на 5 это­го запа­са хва­тит) сокра­ще­нию не под­ле­жит. А за это вре­мя полу­чит­ся сно­ва немно­го рас­ши­рить штат­ное рас­пи­са­ние и вновь обза­ве­стись необ­хо­ди­мым запа­сом «мерт­вых душ». Все в пол­ном соот­вет­ствии с моде­лью Нисканена.

Но самое забав­ное в этой исто­рии, что по пла­нам пра­ви­тель­ства сокра­ще­ния долж­ны были бы кос­нуть­ся и «сило­вых» ведомств. Еще в сере­дине октяб­ря мини­стер­ство финан­сов пред­ло­жи­ло про­ект 10% сокра­ще­ния. Тогда сило­ви­ки назва­ли рефор­му непри­ем­ле­мой. Это не поме­ша­ло про­дол­жить раз­ра­бот­ку про­ек­та далее. В ито­ге сокра­ще­ние долж­но кос­нуть­ся сотруд­ни­ков обес­пе­чи­ва­ю­щих струк­тур: юри­стов, финан­си­стов, вра­чей и т.д. Однако даже эти сокра­ще­ния на деле будут лишь фик­ци­ей, пото­му что «сокра­тив­шись» на вое­ни­зи­ро­ван­ной служ­бе, эти люди немед­лен­но ока­жут­ся на граж­дан­ской служ­бе, то есть из воен­ных пре­вра­тят­ся в чинов­ни­ков. То есть в дан­ном слу­чае будет при­ме­не­на опи­сан­ная выше вто­рая модель.

Проблема численности бюрократии

Еще в 2009 году, когда вро­де бы недав­но завер­ши­лась адми­ни­стра­тив­ная рефор­ма, новый пре­зи­дент Д. Медведев вновь заго­во­рил о необ­хо­ди­мо­сти сокра­ще­ния госу­дар­ствен­но­го аппа­ра­та. Уже тогда Федеральная служ­ба госу­дар­ствен­ной ста­ти­сти­ки сооб­ща­ла, что в срав­не­нии с 1999 годом коли­че­ство чинов­ни­ков реги­о­наль­ных орга­нов вла­сти вырос­ло в 2,25 раза, а сотруд­ни­ков феде­раль­ных служб – в 1,6 раза. Тогда поли­то­лог, сотруд­ник инсти­ту­та социо­ло­гии РАН О. Крыштановская заяви­ла: «В СССР [в 1981 году] поли­ти­че­ский класс (номен­кла­ту­ра, плюс воен­ные всех типов) состав­лял 0,1% от чис­лен­но­сти насе­ле­ния (при­мер­но 400 тыс. чело­век при чис­лен­но­сти насе­ле­ния при­мер­но 300 млн человек)».

Между тем в России в 2000 году поли­ти­че­ский класс состав­лял уже 0,8% насе­ле­ния (1,2 млн при чис­лен­но­сти насе­ле­ния 145 млн чело­век). К 2006 году стра­на подо­шла с пора­жа­ю­щи­ми вооб­ра­же­ние резуль­та­та­ми: поли­ти­че­ский класс пере­ва­лил за 3 млн, а чис­лен­ность насе­ле­ния умень­ши­лась. Теперь коли­че­ство людей, заня­тых в управ­ле­нии, состав­ля­ет более 2% от чис­ла заня­тых в эко­но­ми­ке. Парадоксально, но уже в самом нача­ле адми­ни­стра­тив­ной рефор­мы, в 2003–2006 годах, чис­лен­ность чинов­ни­ков уве­ли­чи­лась на 39%. Крыштановская даже пред­по­ло­жи­ла, что это одна из при­чин про­блем в эко­но­ми­ке: есть пре­дел рас­хо­дов на обслу­жи­ва­ние само­го госу­дар­ства. Спустя десять лет ситу­а­ция лишь ухуд­ши­лась. В сен­тяб­ре 2019 года пер­вый заме­сти­тель мини­стра финан­сов Т. Нестеренко сооб­щи­ла, что «на 10 000 насе­ле­ния России при­хо­дит­ся 163 чинов­ни­ка. Это 3,3% от чис­лен­но­сти заня­тых в эко­но­ми­ке». Кстати, про­бле­мы в эко­но­ми­ке, как нача­лись в 2008 году, так и про­дол­жа­ют­ся до наших дней.

Впрочем, сто­ит быть спра­вед­ли­вы­ми. Одна из целей адми­ни­стра­тив­ных реформ все-таки была достиг­ну­та. Повышение каче­ства и доступ­но­сти госу­дар­ствен­ных услуг ста­ло реаль­но­стью, с кото­рой сопри­кос­ну­лись, навер­ное, почти все граж­дане России. Перевод рабо­ты с обра­ще­ни­я­ми на систе­му «одно­го окна», функ­ци­о­ни­ро­ва­ние пор­та­ла госу­дар­ствен­ных услуг и рабо­та Многофункциональных цен­тров (ныне «Мои доку­мен­ты») серьез­но облег­чи­ла жизнь и упро­сти­ла прак­ти­ку кон­так­тов с госу­дар­ствен­ны­ми струк­ту­ра­ми. А все поче­му? Да пото­му что в этом слу­чае госу­дар­ство не пыта­лось изме­нить уже суще­ству­ю­щий меха­низм, а созда­ва­ло прин­ци­пи­аль­но новую над­строй­ку, с новы­ми функ­ци­я­ми. Преодолевать инер­цию бюро­кра­тии не при­шлось, и систе­ма успеш­но заработала.

Неплохо спра­ви­лись и с адми­ни­стра­тив­ны­ми зада­ча­ми. Большая часть рабо­чих про­цес­сов в госу­дар­ствен­ных орга­нах была опи­са­на, про­ана­ли­зи­ро­ва­на, на осно­ве полу­чен­но­го мате­ри­а­ла появи­лись адми­ни­стра­тив­ные регла­мен­ты. Появились стан­дар­ты госу­дар­ствен­ных услуг. Не ста­нем оце­ни­вать каче­ство регла­мен­тов и сте­пень сле­до­ва­ния им на прак­ти­ке работ госор­га­нов, но вот стан­дар­ты более-менее выдер­жи­ва­ют­ся. Увы, но лик­ви­да­ция избы­точ­ных функ­ций госу­дар­ство ока­за­лась лишь меч­той, как и аут­сор­синг управ­лен­че­ских про­цес­сов. Никакого реаль­но­го уча­стия граж­дан­ско­го обще­ства в кон­тро­ле дея­тель­но­сти госу­дар­ствен­ных орга­нов не про­изо­шло, а борь­ба с кор­руп­ци­ей пре­вра­ти­лась в управ­лен­че­ский фетиш, при­ве­ла к появ­ле­нию мно­же­ства запу­тан­ных и тру­до­за­трат­ных бюро­кра­ти­че­ских про­це­дур, но ни на малую долю не помог­ла в избав­ле­нии от самой коррупции.

Проблема диспропорции должностей государственной службы

В России вос­при­я­тие самим же госу­дар­ствен­ным меха­низ­мом низо­вых чинов­ни­чьих долж­но­стей как чего-то мало­зна­чи­мо­го при­во­дит к тому, что пре­стиж самых близ­ких к наро­ду муни­ци­паль­ных слу­жа­щих ока­зы­ва­ет­ся крайне невы­сок преж­де все­го из-за низ­кой опла­ты тру­да, что пре­пят­ству­ет набо­ру на эти пози­ции ква­ли­фи­ци­ро­ван­ных кад­ров. Разрыв меж­ду под­чи­нен­ны­ми и руко­во­ди­те­ля­ми очень высок, отче­го чем выше в «иерар­хии» госу­дар­ствен­но­го и муни­ци­паль­но­го управ­ле­ния нахо­дит­ся бюро­кра­ти­че­ская струк­ту­ра, тем более силь­но иска­жа­ет­ся в ней штат­ное рас­пи­са­ние: при­хо­дит­ся искус­ствен­но вво­дить мно­же­ство руко­во­дя­щих долж­но­стей, сокра­щая низо­вой уро­вень до воз­мож­но­го мини­му­ма. Если мы соот­не­сем класс­ные чины госу­дар­ствен­ной и муни­ци­паль­ной служ­бы с долж­но­стя­ми в госу­дар­ствен­ных учре­жде­ни­ях, то обна­ру­жим, что уже на уровне пра­ви­тельств субъ­ек­тов феде­ра­ции (и тем более феде­раль­ных мини­стерств) почти нет сек­ре­та­рей и рефе­рен­тов госу­дар­ствен­ной служ­бы, хотя тео­ре­ти­че­ски имен­но эти низо­вые чины долж­ны состав­лять боль­шин­ство. Нередки отде­лы, состо­я­щие из 2–3 чело­век. Делается это с одной един­ствен­ной целью: дать сотруд­ни­кам более высо­кий доход и ста­тус. По име­ю­щим­ся дан­ным, на одно­го руко­во­ди­те­ля в бюро­кра­ти­че­ском аппа­ра­те при­хо­дит­ся менее двух подчиненных.

Проект реформ, о кото­рых объ­явил Мишустин, каса­ет­ся в том чис­ле и этой дис­про­пор­ции. Как сооб­ща­ет «Российская газе­та»: «По новым тре­бо­ва­ни­ям, штат­ная чис­лен­ность депар­та­мен­тов в мини­стер­ствах долж­на состав­лять не менее 40 чело­век, управ­ле­ний в ведом­ствах – не менее 25, отде­лов в соста­ве депар­та­мен­та или управ­ле­ния – не менее 5, а само­сто­я­тель­но­го отде­ла – не менее 10 сотруд­ни­ков. Для обес­пе­чи­ва­ю­щих под­раз­де­ле­ний, на кото­рые воз­ло­же­ны, напри­мер, кад­ро­вые, анти­кор­руп­ци­он­ные, юри­ди­че­ские, бух­гал­тер­ские и иные функ­ции, уста­нав­ли­ва­ет­ся огра­ни­че­ние – не более 30 про­цен­тов общей чис­лен­но­сти сотрудников».

Но мож­но быть уве­рен­ным, даже уста­нов­ле­ние самых жест­ких тре­бо­ва­ний к штат­но­му рас­пи­са­нию госор­га­нов не будет рабо­тать, если не повы­шать жало­ва­ние низ­ших чинов­ни­ков и не повы­сить пре­стиж этих долж­но­стей. Ведь если рефор­ма будет про­ве­де­на, то пра­ви­тель­ству при­дет­ся заста­вить мно­же­ство чинов­ни­ков, зани­ма­ю­щих долж­но­сти, соот­вет­ству­ю­щие класс­ным чинам совет­ни­ков госу­дар­ствен­ной и муни­ци­паль­ной служ­бы, перей­ти на более низ­кие пози­ции. К сожа­ле­нию, рефор­ма име­ет оче­вид­ный изъ­ян: для мно­гих чинов­ни­ков даже сохра­не­ние име­ю­ще­го­ся дохо­да не будет удо­вле­тво­ри­тель­ным дово­дом к тому, что­бы при­нять пред­ла­га­е­мые пра­ви­тель­ством пере­ме­ны. Как вы дума­е­те, что поду­ма­ет ква­ли­фи­ци­ро­ван­ный бюро­крат, потра­тив­ший годы упор­ных тру­дов на то, что­бы под­нять­ся наверх по лест­ни­це чинов и занять долж­ность началь­ни­ка отде­ла или дирек­то­ра депар­та­мен­та, когда ему пред­ло­жат не руко­во­дя­щую вакан­сию? С нема­лой долей веро­ят­но­сти он поки­нет гос­служ­бу и вос­при­мет пред­ло­жен­ное как нане­сен­ную ему лич­но очень тяже­лую оби­ду. Так что в бли­жай­шее вре­мя мож­но ожи­дать свое­об­раз­но­го исхо­да с госу­дар­ствен­ной служ­бы какого-то чис­ла сотруд­ни­ков. Причем уйдут самые ква­ли­фи­ци­ро­ван­ные кад­ры, те, кто смо­жет без осо­бых про­блем най­ти рабо­ту за пре­де­ла­ми гос­ап­па­ра­та. Увы, но госу­дар­ствен­ный аппа­рат совре­мен­ной России сам загнал себя в такое без­вы­ход­ное поло­же­ние, когда зна­чи­тель­ная чис­ло началь­ствен­ных пози­ций при­во­дит к тому, что мно­гие чинов­ни­ки слу­жат не толь­ко «за день­ги», но и «за пре­стиж», уже настоль­ко при­вык­нув к это­му, что лише­ние пре­сти­жа будет вос­при­ня­то как карьер­ная трагедия.

Реформаторский тупик

Как пока­зы­ва­ет прак­ти­ка адми­ни­стра­тив­ных реформ, ника­кие новые мето­ды управ­ле­ния, вве­де­ние систем кон­тро­ля эффек­тив­но­сти рабо­ты и опти­ми­за­ция шта­тов учре­жде­ний совер­шен­но не рабо­та­ют. В луч­шем слу­чае они ока­зы­ва­ют воз­дей­ствие на совсем непро­дол­жи­тель­ное вре­мя. Причина это­го про­ста: госу­дар­ство, обла­дая мно­же­ством функ­ций, кото­рое оно назна­чи­ло само себе, неиз­беж­но созда­ет все новые и новые бюро­кра­ти­че­ские струк­ту­ры и уве­ли­чи­ва­ет чис­лен­ность преж­них, пото­му что ина­че спра­вить­ся с суще­ству­ю­щим объ­е­мом задач про­сто невоз­мож­но. Возникает сво­е­го рода тупик, госу­дар­ство одно­вре­мен­но фор­му­ли­ру­ет цели сокра­ще­ния аппа­ра­та управ­ле­ния и упро­ще­ния управ­лен­че­ских про­цес­сов, но при этом нара­щи­ва­ет коли­че­ство регу­ли­ру­е­мых функ­ций, что порож­да­ет пря­мо про­ти­во­по­лож­ные послед­ствия. Новые функ­ции тре­бу­ют новых людей, а встра­и­ва­ние их в слож­ную систе­му вза­и­мо­дей­ствия ведомств лишь услож­ня­ет про­цесс управления.

При этом сто­ит отме­тить очень важ­ный факт: коли­че­ство людей, заня­тых в систе­ме управ­ле­ния госу­дар­ством, вовсе не явля­ет­ся злом само по себе. Современное госу­дар­ство нуж­да­ет­ся в доста­точ­но боль­шом аппа­ра­те. Если его чис­лен­ность будут искус­ствен­но зани­жать, то каче­ство рабо­ты нач­нет сни­жать­ся, а систе­ма управ­ле­ния ока­жет­ся пара­ли­зо­ва­на. Кроме того, мно­гие низо­вые долж­но­сти в госу­дар­ствен­ных струк­ту­рах есть ни что иное, как свое­об­раз­ная фор­ма соци­аль­ной помо­щи: госу­дар­ство наби­ра­ет на служ­бу людей, кото­рым ста­биль­но пла­тит жало­ва­ние, давая рабо­ту и сни­жая тем самым соци­аль­ную напря­жен­ность в обществе.

Приведем при­мер. В США в 2016 году при доле госу­дар­ствен­но­го сек­то­ра в эко­но­ми­ке, рав­ной 15%, было 6,5 чинов­ни­ков на тыся­чу чело­век. В РФ при доле гос­сек­то­ра более 20% чинов­ни­ков – 4,5 на тыся­чу. При этом оче­вид­но, что чис­ло регу­ли­ру­ю­щих функ­ций госу­дар­ства в США замет­но мень­ше, неже­ли в России. Зато рабо­та управ­лен­че­ско­го аппа­ра­та Соединенных Штатов тра­ди­ци­он­но оце­ни­ва­ет­ся весь­ма высо­ко. Вероятно, это самым тес­ным обра­зом свя­за­но с коли­че­ством чинов­ни­ков и объ­е­мом воз­ло­жен­ных на них задач.

В раз­ви­тых и бога­тых госу­дар­ствах управ­лен­че­ский аппа­рат весь­ма мно­го­чис­лен, его без осо­бой поте­ри каче­ства управ­ле­ния мож­но было бы сокра­тить. Но госу­дар­ство созна­тель­но не идет на это, пото­му что ему гораз­до выгод­нее исполь­зо­вать мно­же­ство сотруд­ни­ков на низо­вых долж­но­стях за отно­си­тель­но неболь­шие день­ги, имея при этом явную выго­ду от улуч­ше­ния каче­ства адми­ни­стра­тив­ных про­цес­сов, неже­ли отправ­лять этих людей по домам на посо­бие по без­ра­бо­ти­це. Расходы на гос­ап­па­рат отно­си­тель­но неве­ли­ки, глав­ные убыт­ки эко­но­ми­ки про­ис­те­ка­ют от чрез­мер­ной бюро­кра­ти­за­ции, слож­но­сти вза­и­мо­дей­ствия биз­не­са и госу­дар­ствен­ных орга­нов, излиш­не­го стрем­ле­ния госу­дар­ства к регу­ли­ро­ва­нию все­го, что толь­ко мож­но и нель­зя. Именно эти про­бле­мы сей­час замет­ны вся­ко­му, осо­бен­но если он сам зани­ма­ет­ся пред­при­ни­ма­тель­ской дея­тель­но­стью. Для пред­ста­ви­те­ля биз­не­са совер­шен­но неваж­но, сколь­ко бюро­кра­тов будет зани­мать­ся его вопро­са­ми, один или трое (при­чем трое ско­рее все­го даже луч­ше – быст­рее спра­вят­ся с постав­лен­ной зада­чей), но очень важ­но, что госу­дар­ство потре­бу­ет от него соблю­де­ние мно­же­ства пра­вил и норм, боль­шая часть кото­рых совер­шен­но не нуж­на или может быть зна­чи­тель­но упрощена.

Но что же полу­ча­ет­ся, неуже­ли бюро­кра­тия непо­бе­ди­ма? Отнюдь. Возможность осу­ще­ствить насто­я­щую, а не фик­тив­ную рефор­му все же есть. Для это­го надо понять, что сто­ит боять­ся не чис­лен­но­сти гос­ап­па­ра­та, а ско­рее испол­ня­е­мых им избы­точ­ных функ­ций. Сокращая эти избы­точ­ные функ­ции, мы не толь­ко убе­рем лиш­них чинов­ни­ков, кото­рые ими зани­ма­ют­ся, но и смо­жем пере­дать осво­бо­див­ши­е­ся сред­ства в дру­гие сфе­ры госу­дар­ствен­но­го управ­ле­ния, где уве­ли­че­ние чис­ла слу­жа­щих при­ве­дет к повы­ше­нию каче­ства управ­ле­ния, ско­ро­сти про­хож­де­ния бумаг, ско­ро­сти оформ­ле­ния необ­хо­ди­мых доку­мен­тов. Да, это экс­тен­сив­ный путь, но к сожа­ле­нию, в систе­ме госу­дар­ствен­но­го управ­ле­ния имен­но он рабо­та­ет луч­ше все­го, что под­твер­жда­ет­ся миро­вой практикой.

Подготовлено аналитической службой Партии прямой демократии