Проблемы реформы государственного аппарата. Избыточные государственные функции и избыточное регулирование

Мы закон­чи­ли про­шлый мате­ри­ал выво­дом о необ­хо­ди­мо­сти сокра­ще­ния избы­точ­ных госу­дар­ствен­ных функ­ций как о глав­ном усло­вии успеш­но­го рефор­ми­ро­ва­ния бюро­кра­тии. Но для нача­ла сто­ит разо­брать­ся, что такое избы­точ­ные функ­ции. Традиционно при­ня­то счи­тать, что если некая функ­ция (зада­ча) госу­дар­ствен­но­го орга­на закреп­ле­на в зако­но­да­тель­стве, но при этом дол­гое вре­мя не выпол­ня­ет­ся, или выпол­ня­ет­ся фор­маль­но, то она явля­ет­ся избы­точ­ной и под­ле­жит лик­ви­да­ции. Таким обра­зом воз­ни­ка­ет пря­мая связь меж­ду избы­точ­ной функ­ци­ей и избы­точ­ным госу­дар­ствен­ным регу­ли­ро­ва­ни­ем, меха­низм кото­ро­го опи­сы­ва­ет­ся в законодательстве.

В 2004 году, когда адми­ни­стра­тив­ная рефор­ма толь­ко начи­на­лась, ответ­ствен­ный за рефор­му вице-премьер Правительства РФ А. Жуков заявил: «Сейчас мы зани­ма­ем­ся лик­ви­да­ци­ей 6,5 тысяч учре­жде­ний, 80% из кото­рых будут отчуж­де­ны из феде­раль­ной соб­ствен­но­сти, то есть они либо будут при­ва­ти­зи­ро­ва­ны, либо будут пере­да­ны в мест­ные орга­ны». По сло­вам высо­ко­по­став­лен­но­го чинов­ни­ка, треть госу­дар­ствен­ных функ­ций, выпол­ня­е­мых орга­на­ми вла­сти, в России не нуж­на вовсе. Масштаб замыс­лов пора­жал, но резуль­тат ока­зал­ся куда более скром­ным, неже­ли ожидалось.

При этом в ходе адми­ни­стра­тив­ной рефор­мы в РФ слу­чил­ся свое­об­раз­ный пара­докс. Перед госу­дар­ствен­ны­ми орга­на­ми была постав­ле­на зада­ча сокра­ще­ния их соб­ствен­ных избы­точ­ных функ­ций и про­ис­те­ка­ю­щее из это­го сокра­ще­ние чис­ла чинов­ни­ков. Довольно быст­ро выяс­ни­лось, что в резуль­та­те реформ, несмот­ря на вре­мен­ные успе­хи, госу­дар­ствен­ный меха­низм лишь услож­нил­ся, появи­лись новые орга­ны испол­ни­тель­ной вла­сти, а рас­ту­щее чис­ло зако­нов, регу­ли­ру­ю­щих самые раз­лич­ные аспек­ты жиз­ни, при­ве­ло к раз­рас­та­нию чис­ла госу­дар­ствен­ных функ­ций. Отсюда мож­но сде­лать вывод, что клю­че­вой ошиб­кой адми­ни­стра­тив­ной рефор­мы ста­ло стрем­ле­ние к уни­что­же­нию послед­ствий, а не при­чин чрез­мер­ной бюро­кра­ти­за­ции. Вместо лик­ви­да­ции избы­точ­ных госу­дар­ствен­ных функ­ций надо было убрать при­чи­ны, при­во­дя­щие к их появ­ле­нию, то есть избы­точ­ное госу­дар­ствен­ное регулирование.

К пониманию проблемы

В рос­сий­ской бюро­кра­тии уже дав­но сло­жи­лась стран­ная ситу­а­ция: испол­ни­тель­ная и зако­но­да­тель­ные вла­сти порож­да­ют мно­же­ство регу­ли­ру­ю­щих норм, кото­рые самым тща­тель­ным обра­зом испол­ня­ют­ся, но при этом абсо­лют­но не нуж­ны для нор­маль­ной жиз­не­де­я­тель­но­сти обще­ства, а необ­хо­ди­мы лишь самим регу­ли­ров­щи­кам, чер­па­ю­щим в них осно­ва­ния для суще­ство­ва­ния. Между тем, еще в 1874 году зна­ме­ни­тый рус­ский пра­во­вед про­фес­сор Иван Андреевский сфор­му­ли­ро­вал пред­став­ле­ние о соче­та­нии госу­дар­ствен­но­го регу­ли­ро­ва­ния и част­ной ини­ци­а­ти­вы: «чем более раз­ви­ва­ет­ся обще­ство, тем шире дела­ют­ся его пред­при­я­тия отно­си­тель­но созда­ния усло­вий без­опас­но­сти и бла­го­со­сто­я­ния и тем более может сокра­щать­ся непо­сред­ствен­ное уча­стие пра­ви­тель­ства». Избыточное регу­ли­ро­ва­ние есть эле­мент сла­бо раз­ви­то­го обще­ства и недо­ста­точ­но раз­ви­то­го меха­низ­ма госу­дар­ствен­но­го управ­ле­ния. Поэтому такая дея­тель­ность не толь­ко меша­ет раз­ви­тию, но и неиз­беж­но ока­зы­ва­ет­ся недо­ста­точ­но эффективной.

Этот вывод был сде­лан еще ста­рой рус­ской шко­лой пра­во­ве­де­ния, когда дру­гой извест­ный пра­во­вед про­фес­сор Иван Тарасов писал: «Одно толь­ко пра­ви­тель­ство, без уча­стия орга­нов обще­ствен­ных, не в состо­я­нии удо­вле­тво­ри­тель­но выпол­нить все взя­тые на себя зада­чи». К сожа­ле­нию, все это ока­за­лось забы­то в совет­ский и пост­со­вет­ский пери­од, когда совет­ское госу­дар­ство сна­ча­ла было выстро­е­но на прин­ци­пе тоталь­но­го регу­ли­ро­ва­ния, а затем так и не смог­ло изба­вить­ся от стрем­ле­ния к над­зо­ру и кон­тро­лю. Хотя Госплана СССР уже дав­но нет, мы все еще живем в госу­дар­стве, вла­сти кото­ро­го счи­та­ет имен­но регу­ли­ро­ва­ние сво­ей глав­ной зада­чей. В этом смыс­ле сим­во­лич­но, что Государственная дума РФ нахо­дит­ся имен­но в зда­нии быв­ше­го совет­ско­го Госплана.

Избыточные функции государства

Государство с 1992 года очень мало изме­ни­лось, ведь зако­ны при­ни­ма­ют­ся по боль­шей части не для обще­ства, а для чинов­ни­ков, кото­рые исполь­зу­ют их в соб­ствен­ных целях – для уве­ли­че­ния вли­я­ния в госу­дар­ствен­ном аппа­ра­те или для пере­рас­пре­де­ле­ния финан­со­вых пото­ков. Там, где обще­ство ждет от госу­дар­ства содей­ствия, оно при­бе­га­ет к вме­ша­тель­ству, там, где ожи­да­ет­ся защи­та прав, про­ис­хо­дит навя­зы­ва­ние регу­ли­ру­е­мых функ­ций. Именно избы­ток управ­ле­ния обще­ством со сто­ро­ны испол­ни­тель­ной вла­сти в соче­та­нии с низ­ким каче­ством управ­ле­ния при­во­дят к тор­мо­же­нию эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия России. Пора при­знать: систе­ма госу­дар­ствен­но­го управ­ле­ния винов­на в том, что тво­рит­ся в нашей эко­но­ми­ке, и имен­но с рефор­мы госу­дар­ства необ­хо­ди­мо начи­нать любые попыт­ки сти­му­ли­ро­ва­ния эко­но­ми­че­ско­го роста. Ведь ина­че могу­ще­ствен­ный бюро­кра­ти­че­ский аппа­рат погло­тит любую рефор­му, какой бы хоро­шо заду­ман­ной она не была.

При этом все рефор­мы систе­мы госу­дар­ствен­но­го управ­ле­ния каса­ют­ся обыч­но лишь орга­ни­за­ции аппа­ра­та. Декларируется сокра­ще­ние чис­лен­но­сти бюро­кра­тии, устра­и­ва­ют­ся струк­тур­ные пере­ме­ны, сокра­ща­ют­ся ста­рые орга­ны, обра­зу­ют­ся новые. Но пол­но­мо­чи­я­ми госу­дар­ствен­ных орга­нов и избы­точ­ны­ми функ­ци­я­ми госу­дар­ство не зани­ма­ет­ся. Точнее, такая попыт­ка пред­при­ни­ма­лась все­го один раз, в самом нача­ле адми­ни­стра­тив­ной рефор­мы в 2003–2004 годах. Тогда в рам­ках про­во­ди­мо­го иссле­до­ва­ния были про­ана­ли­зи­ро­ва­ны 5634 функ­ции, из кото­рых при­зна­ны избы­точ­ны­ми 1468, дуб­ли­ру­ю­щи­ми – 263, тре­бу­ю­щи­ми изме­не­ния – 868. То есть при­мер­но 30% дея­тель­но­сти госу­дар­ствен­ных орга­нов совер­ша­лась впу­стую. Следующий шаг – лик­ви­да­ция избы­точ­ных функ­ций – так и не был сде­лан. Вместо это­го их коли­че­ство, как мы уже отме­ча­ли в преды­ду­щей части нашей пуб­ли­ка­ции, толь­ко уве­ли­чи­ва­лось. В пол­ном соот­вет­ствии с кон­цеп­ци­ей «мак­си­ми­зи­ру­ю­ще­го бюро­кра­та» Нисканена, гос­ап­па­рат в про­цес­се рефор­мы мак­си­ми­зи­ро­вал свое вли­я­ние в фор­ме уве­ли­че­ния коли­че­ства госу­дар­ствен­ных функций.

Хотя опре­де­лен­ные успе­хи все же были достиг­ну­ты: госу­дар­ство все­рьез заня­лось госу­дар­ствен­ны­ми услу­га­ми, ока­зы­ва­е­мы­ми обще­ству. Они были клас­си­фи­ци­ро­ва­ны, регла­мен­ти­ро­ва­ны, вне­се­ны в реестр и посте­пен­но пере­во­дят­ся в элек­трон­ную фор­му с помо­щью пор­та­ла госу­дар­ствен­ных услуг. В этой части эффек­тив­ность рабо­ты госу­дар­ства воз­рос­ла, это может заме­тить любой граж­да­нин РФ. Но самое инте­рес­ное, что улуч­ше­ние каче­ства ока­за­ния госу­дар­ствен­ных услуг не умень­ши­ло нагруз­ку на гос­ап­па­рат, а замет­но уве­ли­чи­ло ее. Объем меж­ве­дом­ствен­но­го вза­и­мо­дей­ствия зна­чи­тель­но вырос, доку­мен­то­обо­рот услож­нил­ся. Это дока­зы­ва­ет выска­зан­ный ранее тезис, что повы­ше­ние каче­ства госу­дар­ствен­но­го управ­ле­ния совсем не при­во­дит к умень­ше­нию чис­лен­но­сти чинов­ни­ков. Более того, это­го совсем не надо боять­ся. Проблема госу­дар­ства не в чис­ле сотруд­ни­ков управ­лен­че­ско­го аппа­ра­та (да и с малым коли­че­ством чинов­ни­ком невоз­мож­но орга­ни­зо­вать эффек­тив­ный про­цесс управ­ле­ния). Проблема исклю­чи­тель­но в избы­точ­ном регулировании.

Реформа – это не сокращение чиновников, а сокращение функций

Этот очень важ­ный тезис во вре­мя любой адми­ни­стра­тив­ной рефор­мы дол­жен быть дове­ден до созна­ния всех госу­дар­ствен­ных чинов­ни­ков. Повышение эффек­тив­но­сти госу­дар­ствен­но­го управ­ле­ния это не сокра­ще­ние чинов­ни­че­ства. Напротив, деше­вый госу­дар­ствен­ный аппа­рат – это самый пло­хой госу­дар­ствен­ный аппа­рат, пото­му что свои издерж­ки он пере­кла­ды­ва­ет на обще­ство, с избыт­ком полу­чая от граж­дан то, чего недо­да­ёт госу­дар­ство. То есть даже при­знав, что бюро­крат все­гда будет пытать­ся мак­си­ми­зи­ро­вать свое вли­я­ние и управ­лен­че­ские функ­ции (а это, види­мо, неиз­беж­ность), госу­дар­ство долж­но дать каж­до­му чинов­ни­ку сиг­нал – не сто­ит сопро­тив­лять­ся рефор­мам, так как адми­ни­стра­тив­ное вли­я­ние не будет умень­шать­ся, оно лишь будет пере­рас­пре­де­лять­ся из сфе­ры избы­точ­но­го кон­тро­ля, над­зо­ра и управ­ле­ния в сфе­ру ока­за­ния госу­дар­ствен­ных услуг, кото­рые насущ­но необ­хо­ди­мы обще­ству и долж­ны ока­зы­вать­ся с мак­си­маль­ной эффек­тив­но­стью. Так из бюро­кра­тии мож­но сде­лать не про­тив­ни­ка адми­ни­стра­тив­ной рефор­мы, а союз­ни­ка или как мини­мум ней­траль­но­го наблю­да­те­ля. Сейчас же все подоб­ные рефор­мы (в том чис­ле и объ­яв­лен­ная в нояб­ре 2020 премьер-министром М. Мишустиным) встре­ча­ют­ся испол­ни­те­ля­ми крайне нега­тив­но и по мере сил саботируются.

Избыточное регу­ли­ро­ва­ние в РФ пора­жа­ет. В стране насчи­ты­ва­ет­ся 221 вид госу­дар­ствен­но­го и муни­ци­паль­но­го кон­тро­ля, свы­ше 500 раз­ре­ши­тель­ных режи­мов, а под­го­тов­ка и про­ве­де­ние толь­ко пла­но­вых про­ве­рок зани­ма­ет как мини­мум 0,2% рабо­че­го вре­ме­ни или при­мер­но каж­дый пяти­со­тый рабо­чий час. «Исполнение обя­за­тель­ных тре­бо­ва­ний кон­тро­ли­ру­ют десят­ки контрольно-надзорных орга­нов феде­раль­но­го уров­ня, сот­ни – реги­о­наль­но­го и тыся­чи – муни­ци­паль­но­го. Язык рос­сий­ских пра­во­вых актов, уста­нав­ли­ва­ю­щих обя­за­тель­ные тре­бо­ва­ния, ста­но­вит­ся все более слож­ным, а коли­че­ство самих обя­за­тель­ных тре­бо­ва­ний так­же рас­тет», – кон­ста­ти­ру­ют в 2019 году печаль­ную тен­ден­цию иссле­до­ва­те­ли из Института про­блем управ­ле­ния Европейского уни­вер­си­те­та в Санкт-Петербурге. Итогом это­го явля­ет­ся то, что Россия нахо­дит­ся во вто­рой сотне рей­тин­га каче­ства регу­ли­ро­ва­ния Всемирного бан­ка (116−172 место в 2018 г. по пара­мет­ру «Regulatory Quality»). Это очень низ­кий пока­за­тель для более-менее раз­ви­то­го государства.

Проведенное Институтом про­блем управ­ле­ния иссле­до­ва­ние под­твер­жда­ет зна­чи­тель­ный рост чис­ла вне­пла­но­вых про­ве­рок из-за огра­ни­че­ния пла­но­вых: в янва­ре – авгу­сте 2019 года их общее коли­че­ство соста­ви­ло 304 000 про­тив 234 000 за тот же пери­од 2018 года (+30%). Наиболее актив­ны­ми ока­за­лись Роспотребнадзор (чис­ло вне­пла­но­вых про­ве­рок ведом­ства вырос­ло на 29 500), МЧС (+16 000) и Ростехнадзор (+12 000). Количество вне­пла­но­вых меро­при­я­тий умень­ши­лось толь­ко у Роструда (–10 000) и МВД (–431). Число пла­но­вых про­ве­рок за весь 2019 год вырос­ло на 28,7% по срав­не­нию с 2018‑м – до 233 000 про­тив 181 000 годом ранее. Здесь самы­ми актив­ны­ми так­же ока­за­лись МЧС (+45 600) и Роспотребнадзор (+19 700). Наибольшим вни­ма­ни­ем гос­кон­тро­лё­ров поль­зу­ют­ся круп­ные ком­па­нии (на ИП при­хо­дит­ся 18% про­ве­рок). Также повы­шен­ный риск под­верг­нуть­ся про­вер­ке рас­про­стра­ня­ет­ся на муни­ци­паль­ные пред­при­я­тия (23%) и НКО (8,8%). Но чрез­мер­ной актив­но­сти госу­дар­ствен­ных кон­троль­ных орга­нов может эффек­тив­но про­ти­во­по­став­лять­ся рабо­та само­ре­гу­ли­ру­е­мых орга­ни­за­ций, о чем пой­дет речь далее.

Регуляторная гильотина

Количество тре­бо­ва­ний к веде­нию эко­но­ми­че­ской дея­тель­но­сти зашка­ли­ва­ет. Когда в 2019 году Правительство РФ наконец-то обра­ти­ло на это вни­ма­ние, тогдаш­ний премьер-министр Д. Медведев иро­ни­че­ски отме­тил, что суще­ству­ют уста­нов­лен­ные госу­дар­ством пра­ви­ла при­го­тов­ле­ния омле­та в орга­ни­за­ци­ях обще­ствен­но­го пита­ния: «При при­го­тов­ле­нии омле­та смесь яйца с дру­ги­ми ком­по­нен­та­ми выли­ва­ют на сма­зан­ный жиром про­ти­вень или пор­ци­он­ную ско­во­ро­ду сло­ем 2,5–3 см, ста­вят в жароч­ный шкаф с тем­пе­ра­ту­рой 180–200 гра­ду­сов на восемь-десять минут. Иначе жарить нель­зя. Просто пометь­те себе, если кто-нибудь пла­ни­ру­ет занять­ся этим видом дея­тель­но­сти». Очевидно, что подоб­ные пере­жит­ки тоталь­но регу­ли­ру­е­мой госу­дар­ством совет­ской эко­но­ми­ки силь­но ослож­ня­ют жизнь пред­при­ни­ма­те­лей по сей день. Исследователи отме­ча­ют: «Современный рос­сий­ский под­ход к про­ве­роч­ной дея­тель­но­сти вос­про­из­во­дит совет­скую модель кон­тро­ля и над­зо­ра: в ходе про­ве­роч­ных меро­при­я­тий иссле­ду­ет­ся соблю­де­ние пра­вил и тре­бо­ва­ний. Инспектор сопо­став­ля­ет фор­маль­ные тре­бо­ва­ния из дей­ству­ю­щих пра­во­вых актов с наблю­да­е­мой им/ей в ходе про­вер­ки доку­мен­тар­ной реаль­но­стью. Такая модель пред­по­ла­га­ет мини­маль­ную сте­пень дис­кре­ции инспек­то­ра и глас­ность про­ве­роч­ных мероприятий».

В 2019 году в пра­ви­тель­стве заго­во­ри­ли о «регу­ля­тор­ной гильо­тине», то есть о ком­плек­се меро­при­я­тий по ана­ли­зу дей­ству­ю­ще­го зако­но­да­тель­ства и обя­за­тель­ных для биз­не­са норм с целью выяв­ле­ния их соот­вет­ствия совре­мен­ным реа­ли­ям. При соот­вет­ствии нор­мы долж­ны сохра­нить­ся, при несо­от­вет­ствии – отме­не­ны или изме­не­ны. Казалось бы – оче­вид­ная зада­ча, кото­рой надо было зани­мать­ся еще чет­верть века тому назад, но даже после про­воз­гла­ше­ния рефор­мы про­шел целый год до того момен­та, когда было объ­яв­ле­но, что с 1 нояб­ря 2020 года рефор­ма зара­бо­та­ет. Но и тут обна­ру­жи­лись под­вод­ные кам­ни: N 247-ФЗ «Об обя­за­тель­ных тре­бо­ва­ни­ях в Российской Федерации» всту­па­ет в силу, но реест­ра обя­за­тель­ных тре­бо­ва­ний не суще­ству­ет, он еще толь­ко дол­жен быть раз­ра­бо­тан к весне 2021 года.

Так что если дан­ная рефор­ма дей­стви­тель­но зара­бо­та­ет, то это будет один из самых эффек­тив­ных шагов по лик­ви­да­ции избы­точ­ных функ­ций госу­дар­ства, пред­при­ня­тых с 1992 года.

Пока про­цесс запус­ка регу­ля­тор­ной гильо­ти­ны идет очень мед­лен­но. Эксперты отме­ча­ют серьез­ную про­бле­му, кото­рая меша­ет про­дви­же­нию рефор­мы: выяв­ле­ни­ем избы­точ­ных тре­бо­ва­ний к биз­не­су долж­ны зани­мать­ся не чинов­ни­ки госу­дар­ствен­ных орга­нов, а неза­ви­си­мые спе­ци­а­ли­сты. В этой зада­че мож­но было бы задей­ство­вать интел­лек­ту­аль­ные ресур­сы, скон­цен­три­ро­ван­ные в про­филь­ных ВУЗах и ана­ли­ти­че­ских струк­ту­рах, кото­рые смог­ли бы не толь­ко каче­ствен­но про­ана­ли­зи­ро­вать ситу­а­цию, но и дать этой рабо­те необ­хо­ди­мую мето­до­ло­ги­че­скую осно­ву. Директор Центра оцен­ки регу­ли­ру­ю­ще­го воз­дей­ствия НИУ ВШЭ Д. Цыганков в интер­вью РБК пред­по­ло­жил, что про­цесс дол­жен быть орга­ни­зо­ван сле­ду­ю­щим обра­зом: «Комиссия [зани­ма­ю­ща­я­ся рефор­мой] выно­сит на отме­ну пакет избы­точ­ных тре­бо­ва­ний, а про­филь­но­му ведом­ству, кото­рое наста­и­ва­ет на их сохра­не­нии, пред­сто­ит дока­зать с кон­крет­ны­ми циф­ра­ми в тече­ние 30–45 дней необ­хо­ди­мость этих норм. До сих пор попыт­ки отме­ны избы­точ­ных тре­бо­ва­ний про­ис­хо­ди­ли в обрат­ной логи­ке: экс­пер­ты и биз­нес, кото­рые пред­ла­га­ли отме­нить барье­ры, обос­но­вы­ва­ли необ­хо­ди­мость тако­го шага, и, как пра­ви­ло, госор­ган твер­дил, что «все нор­мы нужны».

Аутсорсинг

Еще одним ресур­сом для сокра­ще­ния рас­хо­дов на бюро­кра­ти­че­ский аппа­рат счи­та­ют лик­ви­да­цию обес­пе­чи­ва­ю­щих струк­тур внут­ри орга­нов вла­сти. К ним отно­сят под­раз­де­ле­ния, выпол­ня­ю­щие такие зада­чи, как материально-техническое обес­пе­че­ние, бух­гал­тер­ская дея­тель­ность, кад­ро­вые служ­бы, инфор­ма­ци­он­ное обес­пе­че­ние. С само­го нача­ла адми­ни­стра­тив­ной рефор­мы не пре­кра­ща­ют­ся попыт­ки выве­сти сотруд­ни­ков орга­нов вла­сти, зани­ма­ю­щих­ся дан­ны­ми зада­ча­ми, из чис­ла госу­дар­ствен­ных слу­жа­щих и пере­дать дан­ные зада­чи на аут­сор­синг. Определенные успе­хи в этом были достиг­ну­ты, но какой ценой? Прежде все­го госу­дар­ствен­ные учре­жде­ния вся­че­ски сопро­тив­ля­ют­ся такой поли­ти­ке, счи­тая необ­хо­ди­мы­ми сохра­нить обес­пе­чи­ва­ю­щие функ­ции внут­ри под­раз­де­ле­ний, так как не без осно­ва­ния пола­га­ют, что пере­да­ча их внеш­не­му испол­ни­те­лю при­ве­дет к паде­нию каче­ства выпол­не­ния задач, сни­же­нию управ­ля­е­мо­сти струк­тур, заня­тых их выпол­не­ни­ем и, как это ни пара­док­саль­но – росту рас­хо­дов на обес­пе­чи­ва­ю­щие функции.

Если с пер­вы­ми дву­мя про­бле­ма­ми все понят­но, то отче­го же при аут­сор­син­ге рас­тут рас­хо­ды? Объяснение оче­вид­но, и мы уже частич­но каса­лись его в преды­ду­щей пуб­ли­ка­ции. Дело в том, что стан­дарт­ная модель орга­ни­за­ции аут­сор­син­га заклю­ча­ет­ся в выве­де­нии обес­пе­чи­ва­ю­щих функ­ций в госу­дар­ствен­ные же пред­при­я­тия, рабо­та­ю­щие при орга­нах вла­сти. Вспомним заяв­ле­ние А. Жукова, с кото­ро­го мы нача­ли этот мате­ри­ал. Чиновник тогда сооб­щил: «Общая цель – выве­де­ние из гос­соб­ствен­но­сти тех пред­при­я­тий, кото­рые не нуж­ны госу­дар­ству для выпол­не­ния основ­ных функ­ций». То есть, как мы видим, пер­во­на­чаль­но зада­ча ста­ви­лась доволь­но ради­каль­но – выве­сти все излиш­ние функ­ции из госу­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти. Но в резуль­та­те рефор­мы это хотя и про­изо­шло, но в крайне недо­ста­точ­ном объ­е­ме. Вместо запла­ни­ро­ван­ной при­ва­ти­за­ции, по сло­вам Жукова: «Сейчас мы зани­ма­ем­ся лик­ви­да­ци­ей 6,5 тысяч учре­жде­ний, 80% из кото­рых будут отчуж­де­ны из феде­раль­ной соб­ствен­но­сти, то есть они либо будут при­ва­ти­зи­ро­ва­ны, либо будут пере­да­ны в мест­ные орга­ны». Организации, ответ­ствен­ные за обес­пе­че­ние орга­нов вла­сти, или сохра­ни­лись как бюд­жет­ные, или были сфор­ми­ро­ва­ны имен­но в таком качестве.

Подобная логи­ка дей­ствий прак­ти­че­ски неиз­мен­но выби­ра­ет­ся госу­дар­ствен­ны­ми управ­лен­ца­ми. Создавая госу­дар­ствен­ные пред­при­я­тия, бюро­кра­тия сохра­ня­ет над ними куда боль­ший кон­троль, неже­ли при нала­жи­ва­нии сотруд­ни­че­ства с ком­мер­че­ски­ми струк­ту­ра­ми. Фактически подоб­ные пред­при­я­тия ста­но­вят­ся свое­об­раз­ны­ми «фили­а­ла­ми» управ­лен­че­ских струк­тур, все отли­чие кото­рых заклю­ча­ет­ся в том, что рабо­та­ю­щие там сотруд­ни­ки не явля­ют­ся госу­дар­ствен­ны­ми или муни­ци­паль­ны­ми служащими.

Проблемы и критерии перехода на аутсорсинг

Зато бла­го­да­ря это­му с таких пред­при­я­тий сни­ма­ет­ся жест­кий кон­троль госу­дар­ства над чис­лен­но­стью и рас­хо­да­ми, отче­го выхо­дит, что штат­ная струк­ту­ра обес­пе­чи­ва­ю­щих пред­при­я­тий раз­ду­ва­ет­ся, а опла­та тру­да рас­тет. Все это пол­но­стью соот­вет­ству­ет моде­ли «маши­ни­зи­ру­ю­ще­го бюро­кра­та». Урезая себя в одном месте, управ­ле­нец в дру­гом месте нара­щи­ва­ет допол­ни­тель­ный ресурс, не теряя вли­я­ния, а напро­тив, при­об­ре­тая новые ресур­сы за счет под­чи­нен­ных госу­дар­ствен­ных пред­при­я­тий с обес­пе­чи­ва­ю­щи­ми функ­ци­я­ми. Это при­во­дит к тому, что вме­сто эко­но­мии госу­дар­ство несет допол­ни­тель­ные рас­хо­ды, а смысл рефор­мы иска­жа­ет­ся до неузна­ва­е­мо­сти. Выход из поло­же­ния здесь один и он доволь­но прост – необ­хо­ди­мо на уровне феде­раль­но­го зако­но­да­тель­ства опи­сать какие функ­ции явля­ют­ся управ­лен­че­ски­ми, а какие обес­пе­чи­ва­ю­щи­ми и, сле­до­ва­тель­но, долж­ны быть выве­де­ны из орга­нов вла­сти. Причем госу­дар­ству и муни­ци­па­лам долж­но быть запре­ще­но созда­вать пред­при­я­тия для ока­за­ния таких услуг орга­нам вла­сти и мест­но­го само­управ­ле­ния, а поиск испол­ни­те­лей дол­жен быть выне­сен на сво­бод­ный рынок. Имеющиеся пред­при­я­тия тако­го рода, а их очень мно­го, долж­ны быть или лик­ви­ди­ро­ва­ны, или при­ва­ти­зи­ро­ва­ны и отпу­ще­ны «в сво­бод­ное плавание».

Вместе с этим надо обя­за­тель­но учи­ты­вать спе­ци­фи­ку рабо­ты орга­нов вла­сти, кото­рые рабо­та­ют с дан­ны­ми кон­фи­ден­ци­аль­но­го харак­те­ра, зача­стую пред­став­ля­ю­щи­ми нема­лый инте­рес для ком­па­ний рабо­та­ю­щих на рын­ке. Поэтому меха­низм аут­сор­син­га дол­жен быть реа­ли­зо­ван таким обра­зом, что­бы исклю­чить утеч­ку дан­ных, даже если для это­го часть обес­пе­чи­ва­ю­щих функ­ций при­дет­ся оста­вить в струк­ту­рах госу­дар­ствен­ных орга­ни­за­ций. Вообще при пере­да­че функ­ций на аут­сор­синг необ­хо­ди­мо руко­вод­ство­вать­ся тре­мя основ­ны­ми критериями:

1. Если рас­чет­ная сто­и­мость функ­ции или услу­ги по аут­сор­син­гу мень­ше рас­чет­ной сто­и­мо­сти функ­ции или услу­ги, испол­ня­е­мой испол­ни­тель­ным орга­ном или орга­ном мест­но­го самоуправления;
2. Если орган вла­сти или орган мест­но­го само­управ­ле­ния не обес­пе­чи­ва­ет необ­хо­ди­мо­го уров­ня каче­ства выпол­не­ния функ­ции или дости­же­ние тако­го уров­ня тре­бу­ет отвле­че­ния зна­чи­тель­ных ресурсов.
3. Если по объ­ек­тив­ным при­чи­нам не пред­став­ля­ет­ся воз­мож­ным соблю­де­ние нор­ма­тив­но­го сро­ка, в тече­ние кото­ро­го необ­хо­ди­мо испол­нить функ­цию с помо­щью ресур­са испол­ни­тель­но­го орга­на или орга­на мест­но­го само­управ­ле­ния. В этом слу­чае функ­ция или услу­га под­ле­жит аут­сор­син­гу без уве­ли­че­ния сто­и­мо­сти ее исполнения.

Во всех иных слу­ча­ях целе­со­об­раз­но сохра­нить обес­пе­чи­ва­ю­щую функ­цию в рам­ках орга­на вла­сти или мест­но­го само­управ­ле­ния. Тогда рефор­ма не будет порож­дать недо­воль­ство чинов­ни­ков и не ста­нет мешать их деятельности.

Саморегуляция как средство уменьшения государственной регуляции

Хотя обыч­но при­ня­то счи­тать, что контрольно-надзорные функ­ции госу­дарств явля­ют­ся важ­ным эле­мен­том управ­лен­че­ско­го про­цес­са и, сле­до­ва­тель­но, долж­ны оста­вать­ся в руках госу­дар­ства – это не так. На аут­сор­синг сто­ит выво­дить не толь­ко обес­пе­чи­ва­ю­щие функ­ции, зна­чи­тель­ная часть контрольно-надзорных функ­ций может быть пере­да­на само­ре­гу­ли­ру­ю­щим­ся орга­ни­за­ци­ям. Для это­го уже име­ет­ся пра­во­вая осно­ва в виде 315-ФЗ от 2007 года «О само­ре­гу­ли­ру­е­мых орга­ни­за­ци­ях». Этот спо­соб кон­тро­ля и регу­ли­ро­ва­ния эко­но­ми­ки с успе­хом исполь­зу­ет­ся во всем мире уже столетия.

Идея само­ре­гу­ля­ции вос­хо­дит к ремес­лен­ным цехам и тор­го­вым гиль­ди­ям, кото­рые воз­ник­ли еще в сред­не­ве­ко­вье имен­но как объ­еди­не­ния про­из­во­ди­те­лей и тор­гов­цев, созда­ва­е­мые как для защи­ты прав и лоб­би­ро­ва­ния инте­ре­сов опре­де­лен­ных соци­аль­ных групп, так и для кон­тро­ля каче­ства рабо­ты сво­их участ­ни­ков и соот­вет­ствия их дея­тель­но­сти опре­де­лён­ным стан­дар­там. Цеха выдви­га­ли тре­бо­ва­ния к масте­рам, кото­рые долж­ны были выпол­нять­ся, а за соблю­де­ни­ем таких норм сле­ди­ли сами же цехо­вые струк­ту­ры. Бизнес кон­тро­ли­ро­вал себя. В наши дни в России крайне необ­хо­ди­мо выра­бо­тать чет­кие тре­бо­ва­ния к само­ре­гу­ли­ру­е­мым орга­ни­за­ци­ям, кото­рым могут быть пере­да­ны такие функ­ции, как допуск на рынок (в том чис­ле лицен­зи­ро­ва­ние – в тех сфе­рах дея­тель­но­сти, где это допу­сти­мо пере­да­вать на дан­ный уро­вень), мони­то­ринг соот­вет­ствия каче­ству и стан­дар­там, кон­троль пред­при­ни­ма­тель­ской деятельности.

При этом сто­ит учесть ошиб­ки, допу­щен­ные в 315-ФЗ, когда госу­дар­ство само­устра­ни­лось от про­цес­са созда­ния само­ре­гу­ли­ру­ю­щих­ся орга­ни­за­ций, отче­го их цели и зада­чи по сей день не вполне понят­ны даже компаниям-участникам подоб­ных неком­мер­че­ских орга­ни­за­ций. Нет, надо посту­пить совсем ина­че. Государство долж­но созда­вать в отрас­лях и реги­о­нах само­ре­гу­ли­ру­ю­щи­е­ся орга­ни­за­ции, в кото­рые обя­за­ны всту­пать все пред­ста­ви­те­ли биз­не­са, пере­да­вая им опи­сан­ные выше функ­ции. Никто не ста­нет сле­дить за соблю­де­ни­ем необ­хо­ди­мых тре­бо­ва­ний луч­ше, чем кон­ку­рент, кото­рый рабо­та­ет на этом же рын­ке. Поэтому, после реа­ли­за­ции такой рефор­мы, боль­шую часть кон­троль­ных функ­ций мож­но будет без каких-либо потерь в дости­га­е­мом резуль­та­те, снять с госу­дар­ствен­ных органов.

Подготовлено ана­ли­ти­че­ской служ­бой Партии пря­мой демократии