Общины и законы

Что такое мест­ное само­управ­ле­ние? Ответ на этот вопрос поста­вит в затруд­ни­тель­ное поло­же­ние любо­го граж­да­ни­на России, даже если он про­фес­си­о­наль­ный юрист. Ведь если на бума­ге зако­ны гово­рят одно, на деле ока­зы­ва­ет­ся, что все рабо­та­ет совсем по-другому. Отсюда про­ис­хо­дит непо­ни­ма­ние осо­бен­но­стей мест­но­го само­управ­ле­ния, осо­зна­ние бес­по­лез­но­сти мест­но­го само­управ­ле­ния, его бес­пра­вия, и сле­ду­ю­щее за этим нарас­та­ю­щее без­раз­ли­чие граж­дан РФ к уча­стию в нём. С дру­гой сто­ро­ны, мы видим неосла­бе­ва­ю­щее жела­ние орга­нов госу­дар­ствен­ной вла­сти под­мять под себя мест­ные струк­ту­ры, пре­вра­тив их в бес­сло­вес­ных испол­ни­те­лей воли началь­ства. С гру­стью при­хо­дит­ся кон­ста­ти­ро­вать: в пост­со­вет­ской России мест­ное само­управ­ле­ние, так и не став вли­я­тель­ной частью обще­ствен­ной жиз­ни, ока­за­лось в глу­бо­чай­шем кри­зи­се, в кото­ром про­дол­жа­ет пре­бы­вать все три послед­них десятилетия.

Но вер­нем­ся к наше­му вопро­су – что же такое мест­ное само­управ­ле­ние? Ответ на него кажет­ся оче­вид­ным – это систе­ма само­ор­га­ни­за­ции общин, кото­рые реша­ют мест­ные зада­чи само­сто­я­тель­но, не при­вле­кая к это­му делу гро­мозд­кую маши­ну госу­дар­ствен­но­го управ­ле­ния. Именно так рабо­та­ет систе­ма там, где она дей­стви­тель­но рабо­та­ет, а не явля­ет­ся деко­ра­ци­ей. А для того, что­бы систе­ма рабо­та­ла, необ­хо­ди­мы три эле­мен­та: пер­вый – нали­чие тех самых общин, кото­рые жела­ют само­управ­лять­ся, вто­рой – нали­чие у общин прав и пол­но­мо­чий, и тре­тий – нали­чие финан­со­вых источ­ни­ков, кото­рые поз­во­ля­ют реа­ли­зо­вать пра­ва и пол­но­мо­чия. Если воз­ни­ка­ют про­бле­мы хотя бы в одном звене – меха­низм начи­на­ет давать сбои.

Когда в нача­ле 1990‑х годов в России заня­лись мест­ным само­управ­ле­ни­ем, это был в зна­чи­тель­ной сте­пе­ни типич­ный для «новой рос­сий­ской демо­кра­тии» карго-культ – необ­хо­ди­мо было сде­лать так, как при­ня­то у «раз­ви­тых госу­дарств», и тогда уж точ­но зажи­вем! В резуль­та­те была наско­ро соору­же­на некая абстракт­ная схе­ма, сде­лан­ная с изряд­ной долей иде­а­лиз­ма. В ней систе­ма мест­но­го само­управ­ле­ния была выстро­е­на так, как буд­то она уже дав­но суще­ству­ет, име­ет ста­рые тра­ди­ции, а меха­низм ее рабо­ты пре­крас­но осо­зна­ет­ся насе­ле­ни­ем. На самом же деле это совсем не так. Суть мест­но­го само­управ­ле­ния непо­нят­на граж­да­ни­ну РФ, кото­рый в мас­се сво­ей счи­та­ет всех этих мэров и муни­ци­паль­ные струк­ту­ры низо­вой, самой близ­кой к наро­ду частью общей систе­мы госу­дар­ствен­ной вла­сти (что под­твер­жда­ют социо­ло­ги­че­ские опро­сы) и отно­сит­ся к ним соот­вет­ству­ю­ще, часто тре­буя то, что они, в силу отсут­ствия прав и пол­но­мо­чий, сде­лать никак не могут.

Немного истории вопроса

Хотя еще в СССР появи­лись зако­ны «Об общих нача­лах мест­но­го само­управ­ле­ния и мест­но­го хозяй­ства» и «О мест­ном само­управ­ле­нии», ника­ко­го само­управ­ле­ния в совет­ском госу­дар­стве, по сути, не было – суще­ство­ва­ла систе­ма Советов, про­ни­зы­ва­ю­щая всю струк­ту­ру госу­дар­ства и под­чи­нен­ная вла­сти пра­вя­щей пар­тии. Формально все Советы явля­лись имен­но орга­на­ми само­управ­ле­ния общин (так счи­та­лось со вре­мен рево­лю­ции 1905 года, когда мест­ные Советы созда­ва­лись как аль­тер­на­тив­ная суще­ству­ю­ще­му госу­дар­ству парал­лель­ная власть на местах), но на деле это были обыч­ные госу­дар­ствен­ные орга­ны вла­сти, прак­ти­че­ски пол­но­стью отчуж­ден­ные от народа.

Это неуди­ви­тель­но – совет­ская систе­ма страш­но боя­лась любой народ­ной само­ор­га­ни­за­ции, счи­тая ее потен­ци­аль­но опас­ной. И неслу­чай­но – вокруг име­лось столь­ко про­блем, что попыт­ка решать их обще­ствен­ны­ми сила­ми рано или позд­но при­во­ди­ла к жест­кой кри­ти­ке суще­ству­ю­щей систе­мы. Совсем ина­че обсто­я­ли дела в Российской импе­рии. Там само­ор­га­ни­за­ция не толь­ко не пре­сле­до­ва­лась, но и поощ­ря­лась. Общество было раз­би­то на живые и рабо­та­ю­щие общи­ны, фор­ми­ро­вав­ши­е­ся вокруг цер­ков­ных при­хо­дов. Точно так же была устро­е­на систе­ма мест­но­го само­управ­ле­ния и в евро­пей­ских стра­нах, где имен­но при­ход­ские общи­ны явля­лись базо­вой ячей­кой учё­та, орга­ни­за­ции повин­но­стей и нало­го­об­ло­же­ния. Впоследствии это транс­фор­ми­ро­ва­лось в раз­но­го рода мест­ные общи­ны, кото­рые живы и по сей день, оста­ва­ясь важ­ней­шей низо­вой частью обще­ствен­ных и госу­дар­ствен­ных структур.

В России такая систе­ма после 1917 года была созна­тель­но уни­что­же­на. Самое инте­рес­ное, что при­ход­ские общи­ны при этом выжи­ли, но пре­вра­ти­лись в мар­ги­наль­ный эле­мент обще­ствен­ной жиз­ни, в кото­рый вовле­че­ны лишь актив­ные при­хо­жане церк­ви. Однако и в совет­ское вре­мя, и в наши дни цер­ков­ные общи­ны демон­стри­ру­ют нам по-прежнему живой обра­зец мест­но­го само­управ­ле­ния, кото­рый рабо­та­ет и дей­ству­ет при этом весь­ма эффек­тив­но. По край­ней мере зада­чи стро­и­тель­ства и ремон­та хра­мов, бла­го­устрой­ства тер­ри­то­рий, орга­ни­за­ции вос­крес­ных школ и помо­щи чле­нам общи­ны они реша­ют. И это несмот­ря на то, что ресур­сы таких общин крайне огра­ни­че­ны. То есть общин­ное само­управ­ле­ние в России рабо­та­ет, если ему не мешать, конеч­но. Вопрос в одном – где сей­час эти общи­ны взять?

В чем причины разобщенности общества?

Увы, совре­мен­ное рус­ское обще­ство ато­ми­зи­ро­ва­но и рас­ко­ло­то. Люди, даже живу­щие по сосед­ству, не зна­ют и не жела­ют знать друг дру­га. Попытки как-то сор­га­ни­зо­вать­ся часто окан­чи­ва­ют­ся про­ва­лом. Интернет пере­пол­нен жало­ба­ми акти­ви­стов, кото­рые пыта­лись под­нять сосе­дей на реше­ние самые при­ми­тив­ных задач, вро­де бла­го­устрой­ства дво­ра, орга­ни­за­ции сто­я­нок для авто­мо­би­лей, уста­нов­ки систем наблю­де­ния и чаще все­го тер­пе­ли неуда­чу. Причин тому, как кажет­ся, две.

Первая при­чи­на свя­за­на с гос­под­ству­ю­щим типом город­ской застрой­ки. Огромные мно­го­этаж­ные дома, рас­по­ло­жен­ные на пусты­рях (мик­ро­рай­он­ная застрой­ка) не созда­ют у сво­их жите­лей чув­ства общ­но­сти. Связь меж­ду пер­вым и два­дцать пер­вым эта­жом почти невоз­мож­но про­сле­дить, а при­до­мо­вые тер­ри­то­рии в мик­ро­рай­он­ной застрой­ке очень слож­но ощу­щать «сво­и­ми», ведь на них пре­тен­ду­ют несколь­ко тысяч жите­лей сосед­них домов, рас­по­ло­жен­ных в окру­ге до кило­мет­ра про­тя­жен­но­стью. Не гово­ря уже о том, что нор­ма­тив­ная чис­лен­ность насе­ле­ния в мик­ро­рай­он­ной застрой­ке в сред­ней поло­се России рав­на 370 чело­век на гек­тар (напом­ним, квад­рат пло­ща­дью 100 на 100 мет­ров). И это при сред­ней плот­но­сти застрой­ки (при высо­кой – 440 чело­век). Представили? Вот вся эта мас­са людей долж­на каким-то чудес­ным обра­зом всту­пить во вза­и­мо­дей­ствие и ощу­тить меж­ду собой некую общ­ность. Задача, пря­мо ска­жем, фантастическая.

Вторая при­чи­на, пожа­луй, еще более важ­на, неже­ли пер­вая. Это достав­ше­е­ся в наслед­ство еще с совет­ских вре­мен почти пол­ное отсут­ствие соци­аль­ной стра­ти­фи­ка­ции по месту про­жи­ва­ния. Оно при­во­дит к тому, что в одном месте могут (и будут) оби­тать люди раз­но­го обра­зо­ва­тель­но­го цен­за, замет­но отли­ча­ю­щи­е­ся по дохо­дам и инте­ре­сам. При этом хоро­шо извест­но, что устой­чи­вые сооб­ще­ства скла­ды­ва­ют­ся лишь там, где их участ­ни­ки близ­ки друг дру­гу имен­но по этим фак­то­рам. Поселите в одном месте, ска­жем, учи­те­лей или вра­чей, и они доволь­но быст­ро сами обра­зу­ют мест­ную общи­ну. Поселите в том же самом месте рабо­чих, про­дав­цов мага­зи­нов, клер­ков и мел­ких пред­при­ни­ма­те­лей – и ско­рее все­го ника­ко­го эффек­тив­но­го сооб­ще­ства там не появит­ся никогда.

По этой при­чине места про­жи­ва­ния во всем мире очень жест­ко стра­ти­фи­ци­ро­ва­ны. Всякий чело­век живет там, где живут люди его кру­га обще­ния и его уров­ня дохо­дов. Увы, за минув­шие трид­цать пост­со­вет­ских лет такой стра­ти­фи­ка­ции в России не сло­жи­лось. Отдельные эле­мен­ты ее воз­ни­ка­ют в тех новострой­ках, где орга­ни­за­то­ры заду­мы­ва­ют­ся над тем, кто ока­жет­ся вла­дель­ца­ми недви­жи­мо­сти и жите­ля­ми домов или квар­тир, но чис­ло таких мест в реаль­но­сти весь­ма неве­ли­ко, хотя очень мно­гие деве­ло­пе­ры вся­че­ски рекла­ми­ру­ют свои дома или посёл­ки как имен­но соци­аль­но стра­ти­фи­ци­ро­ван­ные места обитания.

Кстати, сто­ит отме­тить, что попыт­ки само­ор­га­ни­за­ции на местах мак­си­маль­но эффек­тив­ны имен­но там, где соци­аль­ная стра­ти­фи­ка­ция или исто­ри­че­ски сло­жи­лась за послед­ние годы, или была созна­тель­но сфор­ми­ро­ва­на. К сожа­ле­нию, это в боль­шин­стве слу­чае ока­зы­ва­ет­ся доступ­но лишь хоро­шо обес­пе­чен­ным людям, кото­рые осо­знан­но поку­па­ют «недви­жи­мость для бога­чей». Большая же часть насе­ле­ния России про­дол­жа­ет про­жи­вать в домах с раз­мы­тым соци­аль­ным окру­же­ни­ем, кото­рым отно­сят­ся и боль­шая часть новостро­ек в спаль­ных рай­о­нах горо­дов. Сельская мест­ность этой про­бле­мы в основ­ном избе­жа­ла, но Россия доста­точ­но урба­ни­зи­ро­ва­на, что­бы имен­но про­бле­мы горо­жан ста­ли про­бле­мой все­го рус­ско­го общества.

Проблемы самоуправления

Таким обра­зом мож­но сфор­му­ли­ро­вать первую про­бле­му: без вос­ста­нов­ле­ния дей­стви­тель­но живых мест­ных общин гово­рить о мест­ном само­управ­ле­нии рано. Стоит при­знать – эта про­бле­ма самая слож­ная. Ведь поме­нять зако­но­да­тель­ство куда про­ще, чем изме­нить сло­жив­шу­ю­ся соци­аль­ную систе­му. Создавать общи­ны «свер­ху» – дело небла­го­дар­ное и бес­смыс­лен­ное, а для того, что­бы они само­сто­я­тель­но орга­ни­зо­ва­лись «сни­зу», у совре­мен­но­го рос­сий­ско­го обще­ства нет ника­ких пред­по­сы­лок. Желание у людей есть, но реа­ли­зо­вать его никак не получается.

Что осо­бен­но печаль­но, зако­но­да­тель­ство РФ это­му не толь­ко не содей­ству­ет, но и откро­вен­но меша­ет. Какой-то, пусть и очень шат­кой, осно­вой для фор­ми­ро­ва­ния общин мог­ло бы стать реше­ние зада­чи управ­ле­ния мно­го­квар­тир­ны­ми дома­ми, кото­рая заста­ви­ла бы горо­жан объ­еди­нять­ся и учить­ся вза­и­мо­дей­ство­вать. Содержание и ремонт домов – это боль­шие посто­ян­ные рас­хо­ды, кото­рые ложат­ся бре­ме­нем на бюд­жет каж­до­го горо­жа­ни­на. Вот он – отлич­ный повод соби­рать­ся, обсуж­дать, ана­ли­зи­ро­вать эффек­тив­ность рас­хо­дов и выра­ба­ты­вать меха­низ­мы вза­и­мо­дей­ствия. Но зако­но­да­тель­ство об управ­ля­ю­щих орга­ни­за­ци­ях и систе­ме капи­таль­но­го ремон­та было напи­са­но так, как удоб­но вла­сти, а не обществу.

Доставшая в наслед­ство от СССР систе­ма «дирек­ций еди­но­го заказ­чи­ка» была лик­ви­ди­ро­ва­на в 2005 году по крайне баналь­ной при­чине – госу­дар­ство не хоте­ло брать на себя ответ­ствен­ность за содер­жа­ние вет­ша­ю­ще­го жило­го фон­да. Эта ответ­ствен­ность была вир­ту­оз­но пере­ло­же­на на соб­ствен­ни­ков. А для того, что­бы управ­лять мно­го­квар­тир­ны­ми дома­ми, закон пред­по­ла­гал созда­ние това­ри­ществ соб­ствен­ни­ков жилья (ТСЖ). Стоит при­знать, это очень либе­раль­ная идея, кото­рая, пусть и за счет горо­жан, но долж­на была сра­бо­тать и при­ве­сти к появ­ле­нию эффек­тив­но рабо­та­ю­щей систе­мы сотруд­ни­че­ства ради обще­го дела.

Не тут-то было. В Жилищном кодек­се оста­ви­ли лазей­ку – мож­но было обой­тись без созда­ния ТСЖ и пере­дать дом непо­сред­ствен­но в управ­ля­ю­щую орга­ни­за­цию. В подоб­ные орга­ни­за­ции пре­вра­ти­лись быв­шие ДЕЗы, быст­ро при­ва­ти­зи­ро­ван­ные пред­ста­ви­те­ля­ми реги­о­наль­ной вер­хуш­ки (имел­ся и вто­рой вари­ант: име­ю­щи­е­ся ДЕЗы созна­тель­но заго­ня­лись в дол­го­вую яму, а в реги­он при­хо­ди­ла «политически-близкая» круп­ная ком­па­ния со сто­ро­ны). В резуль­та­те боль­шая часть мно­го­квар­тир­ных домов в России ока­за­лась в веде­нии управляющих-монополистов, пол­но­стью под­кон­троль­ных вла­сти, а эле­мен­ты обще­ствен­ной само­ор­га­ни­за­ции при­жи­лись лишь в зна­чи­тель­но мень­шем чис­ле домов-новостроек, где соб­ствен­ни­ка­ми квар­тир по сте­че­нию обсто­я­тельств ока­за­лось доста­точ­ное коли­че­ство актив­ных граж­дан. Конкретные циф­ры сооб­ща­ет ГИС ЖКХ: из 1300576 домов толь­ко 51739 управ­ля­ют­ся ТСЖ или коопе­ра­ти­ва­ми и 139041 управ­ля­ют­ся непо­сред­ствен­но жиль­ца­ми (это фор­ма управ­ле­ния, под­ра­зу­ме­ва­ю­щая, что все вопро­сы реша­ет общее собра­ние). Цифры неутешительные.

Так что, воз­мож­но, если вве­сти в этой сфе­ре при­ну­ди­тель­ную демо­но­по­ли­за­цию, с лик­ви­да­ци­ей управ­ля­ю­щих орга­ни­за­ций и пере­хо­дом к управ­ле­нию дома­ми исклю­чи­тель­но самим жиль­ца­ми, то на нашу поч­ву полу­чит­ся заро­нить зер­на общин­но­го само­управ­ле­ния. В этом, кста­ти, очень силь­но может помочь раз­ви­тие систем циф­ро­вой демо­кра­тии, когда для управ­ле­ния дома­ми нет нуж­ды созы­вать общее собра­ние чле­нов ТСЖ, а все вопро­сы мож­но обсуж­дать и при­ни­мать реше­ния с помо­щью элек­трон­ных систем.

Сфера ведения местного самоуправления

Далее речь пой­дет о том, что отно­сит­ся к сфе­ре веде­ния мест­но­го само­управ­ле­ния, об их пра­вах и пол­но­мо­чи­ях. И тут мы обна­ру­жи­ва­ем оче­ред­ную про­бле­му. Федеральный закон 131-ФЗ «Об общих прин­ци­пах орга­ни­за­ции мест­но­го само­управ­ле­ния в Российской Федерации» отно­сит к веде­нию орга­нов мест­но­го само­управ­ле­ния так назы­ва­е­мые «вопро­сы мест­но­го зна­че­ния», опре­де­ляя их как зада­чи «непо­сред­ствен­но­го обес­пе­че­ния жиз­не­де­я­тель­но­сти насе­ле­ния муни­ци­паль­но­го обра­зо­ва­ния». В это чис­ло вхо­дят в част­но­сти (ст. 14, 131-ФЗ): уста­нов­ле­ние, изме­не­ние и отме­на мест­ных нало­гов и сбо­ров, орга­ни­за­ция в гра­ни­цах посе­ле­ния электро‑, тепло‑, газо- и водо­снаб­же­ния, заня­тие доро­га­ми мест­но­го зна­че­ния, мест­ные транс­порт­ные услу­ги, обес­пе­че­ние пожар­ной без­опас­но­сти, обес­пе­че­ния услу­га­ми свя­зи, обще­ствен­но­го пита­ния, тор­гов­ли и быто­во­го обслу­жи­ва­ния, орга­ни­за­ция биб­лио­теч­но­го обслу­жи­ва­ния, раз­ви­тие физ­куль­ту­ры и спор­та, сохра­не­ние, исполь­зо­ва­ние и попу­ля­ри­за­ция объ­ек­тов куль­тур­но­го насле­дия, орга­ни­за­ция обу­строй­ства мест мас­со­во­го отды­ха, уча­стие в сбо­ре отхо­дов, бла­го­устрой­ство тер­ри­то­рии, утвер­жде­ние гене­раль­ных пла­нов посе­ле­ния, пра­вил зем­ле­поль­зо­ва­ния и застрой­ки, орга­ни­за­ция риту­аль­ных услуг и содер­жа­ние мест захоронения.

Огромный спи­сок и бес­ко­неч­ное поле для дея­тель­но­сти. Но тут мы стал­ки­ва­ем­ся с очень инте­рес­ным явле­ни­ем. Муниципальная рефор­ма, про­во­ди­мая в РФ в 2003–2009 годах (со мно­же­ством изме­не­ний, про­изо­шед­ших позд­нее), при­ве­ла к тому, что мно­гие пол­но­мо­чия мест­ных орга­нов оста­лись толь­ко на бума­ге. Более того, посте­пен­но эти пол­но­мо­чия нача­ли заби­рать, при­чем на вполне закон­ных осно­ва­ни­ях. Решается это очень про­сто – в законе о мест­ном само­управ­ле­нии при­сут­ству­ет тех­ни­че­ская воз­мож­ность для изъ­я­тия пол­но­мо­чий реги­о­наль­ны­ми вла­стя­ми. Она была вве­де­на в 2014 году, но изъ­я­тия про­ис­хо­ди­ли и рань­ше, про­сто тогда это оформ­ля­лось с помо­щью феде­раль­ных законов.

Так в 2011 году из веде­ния мест­но­го само­управ­ле­ния нача­ли изы­мать и очень быст­ро изъ­яли меди­цин­ские учре­жде­ния. Причина, как гово­рят, лежа­ла на поверх­но­сти – слиш­ком вкус­ны­ми были рас­хо­ды по раз­но­го рода феде­раль­ным про­грам­мам, выде­ля­е­мым на финан­си­ро­ва­ние меди­ци­ны, и по этой при­чине остав­лять на местах кон­троль за столь зна­чи­тель­ны­ми денеж­ны­ми пото­ка­ми реги­о­наль­ные вла­сти про­сто не захо­те­ли. И вот уже восемь лет все финан­си­ро­ва­ние меди­ци­ны идет через субъ­ек­ты феде­ра­ции, рас­пре­де­ля­ясь так, как хочет­ся навер­ху, а не так, как счи­та­ют нуж­ным жите­ли город­ских и сель­ских посе­ле­ний. Под эту кон­фис­ка­цию даже под­ве­ли идео­ло­ги­че­скую базу – мол, у мест­но­го само­управ­ле­ния нет денег, так что сто­ит отобрать у них меди­ци­ну, как она тут же рас­цве­тет. Медицину ото­бра­ли, но она почему-то не рас­цве­ла, напро­тив, с каж­дым годом недо­воль­ство насе­ле­ния каче­ством меди­цин­ско­го обслу­жи­ва­ния ста­но­вит­ся все силь­нее и силь­нее. Видимо, дело все же не в этом. Деньги ухо­дят, и, пря­мо ска­жем, огром­ные, но в какой-то дру­гой карман.

Попробовав с боль­ни­ца­ми, мест­ные вла­сти вошли во вкус и после­до­ва­ли даль­ше. В 2014 году были при­ня­ты круп­ные изме­не­ния в феде­раль­ные зако­ны «Об общих прин­ци­пах орга­ни­за­ции зако­но­да­тель­ных и испол­ни­тель­ных орга­нов госу­дар­ствен­ной вла­сти субъ­ек­тов РФ» и «Об общих прин­ци­пах орга­ни­за­ции мест­но­го само­управ­ле­ния в РФ», суть кото­рых заклю­ча­лась в следующем.

Теперь реги­о­наль­ные вла­сти реша­ли, как имен­но будут выби­рать­ся гла­вы муни­ци­паль­ных обра­зо­ва­ний. Вот, ска­жем, были у вас выбо­ры мэра – поиг­ра­ли в демо­кра­тию, хва­тит. Больше таких выбо­ров не будет. Вместо это­го появит­ся сити-менеджер, кото­ро­го будут выби­рать под­кон­троль­ные вла­стям мест­ные депу­та­ты. И, надо ска­зать, вла­сти этой воз­мож­но­стью вос­поль­зо­ва­лись по пол­ной про­грам­ме. Всеобщие выбо­ры мэров оста­лись лишь в несколь­ких горо­дах нашей стра­ны. Естественно, ни к чему хоро­ше­му это не при­ве­ло, народ полу­чил еще одно сви­де­тель­ство ими­та­ци­он­но­го харак­те­ра демо­кра­тии в РФ, а на мани­фе­ста­ции с тре­бо­ва­ни­ем вер­нуть выбо­ры вот уже кото­рый год выхо­дят люди по всей России.

Зато ника­ких кон­флик­тов мэров с губер­на­то­ра­ми теперь не сыщешь. Назначенный (обыч­но по ука­за­нию или как мини­мум согла­со­ва­нию губер­на­то­ра) гла­ва город­ской адми­ни­стра­ции пол­но­стью лоя­лен реги­о­наль­ным вла­стям и сло­ва про­тив не ска­жет. Как к это­му отно­сят­ся горо­жане – понят­но каж­до­му, репу­та­ция мест­но­го само­управ­ле­ния низ­ка как нико­гда рань­ше. Более того, отме­на выбо­ров ста­ла свое­об­раз­ным инстру­мен­том нака­за­ния неугод­ных муни­ци­паль­ных обра­зо­ва­ний. Рассмотрим типич­ный при­мер: в 2012 году на всю Россию про­зву­ча­ла новость: в Ярославле выбра­ли мэра-оппозиционера, сто­рон­ни­ка, а затем чле­на пар­тии «Гражданская плат­фор­ма». В 2014 году, после того как недав­но избран­ный мэр попал в заклю­че­ние по обви­не­нию в кор­руп­ции, област­ная Дума при­ня­ла закон, отме­ня­ю­щий выбо­ры мэра. Затем муни­ци­па­ли­те­ту Ярославля оста­лось толь­ко покор­но утвер­дить изме­не­ния в Устав города.

Для реа­ли­за­ции тако­го пла­на была орга­ни­зо­ва­на целая поли­ти­че­ская ком­би­на­ция. Сначала в област­ную Думу внес­ли зако­но­про­ект о деле­нии Ярославля и Рыбинска на рай­о­ны. Муниципальные орга­ны испу­га­лись, что их при­дет­ся рас­пус­кать, и были вынуж­де­ны обра­тить­ся с прось­бой отме­нить выбо­ры мэров. Губернатор отме­тил, что лик­ви­да­ция выбо­ров – это «ини­ци­а­ти­ва с мест», а, сле­до­ва­тель­но, реги­о­наль­ная власть тут совер­шен­но не при чем. Законопроект в послед­ний момент был ото­зван, но вот отме­на выбо­ров мэров двух круп­ней­ших горо­дов обла­сти ста­ла свер­шив­шим­ся фак­том. Вывод – нече­го голо­со­вать за оппо­зи­цию и раз за разом пока­зы­вать пло­хие резуль­та­ты пар­тии вла­сти на дум­ских выборах.

Реформа межбюджетных отношений

Самое груст­ное в этом, что обви­нять вла­сти субъ­ек­тов феде­ра­ции даже не очень хочет­ся. Ведь они ока­за­лись в не менее отча­ян­ной ситу­а­ции. Когда в 2005–2006 годах в РФ про­шла рефор­ма меж­бюд­жет­ных отно­ше­ний, не толь­ко муни­ци­па­ли­те­ты, но и реги­о­ны ока­за­лись перед фак­том – боль­шую часть поступ­ле­ний при­хо­дит­ся отда­вать на феде­раль­ный уро­вень, после чего ждать, будут ли мило­сти­ва власть, что­бы дать доста­точ­но средств, что­бы их хва­ти­ло не толь­ко на выпол­не­ние обя­за­тельств, но и на раз­ви­тие тер­ри­то­рий. Эта прак­ти­ка при­ве­ла к тому, что неко­то­рые, осо­бо при­ви­ле­ги­ро­ван­ные реги­о­ны, бук­валь­но «купа­ют­ся» в день­гах, а осталь­ные вынуж­де­ны с огром­ным тру­дом сво­дить кон­цы с концами.

Вторым важ­ным реше­ни­ем ста­ло зако­но­да­тель­ное закреп­ле­ние изъ­я­тия пол­но­мо­чий из веде­ния орга­нов мест­но­го само­управ­ле­ния. Причем в первую оче­редь это, как и с меди­ци­ной, каса­ет­ся самых денеж­ных состав­ля­ю­щих. Никто из реги­о­наль­ных вла­стей даже не поку­ша­ет­ся на про­бле­му обще­ствен­но­го транс­пор­та, тра­ди­ци­он­но явля­ю­щу­ю­ся чер­ной дырой любо­го мест­но­го бюд­же­та. Да и забо­ту о биб­лио­те­ках или объ­ек­тах куль­тур­но­го насле­дия тоже никто не ста­вит под сомне­ние. Если есть такие рас­хо­ды, то пусть их луч­ше несут муни­ци­паль­ные обра­зо­ва­ния. Что харак­тер­но, это пре­крас­но пони­ма­ли еще в то вре­мя, когда при­ни­ма­ли поправ­ки к 131-ФЗ. Тогда раз­да­ва­лись осто­рож­ные голо­са, выска­зы­вав­шие кра­моль­ное мне­ние: ото­бра­ны будут исклю­чи­тель­но те пол­но­мо­чия, что при­но­сят день­ги мест­но­му само­управ­ле­нию. Но «на люди» было выне­се­но дема­го­ги­че­ское объ­яс­не­ние – закон меня­ет­ся, что­бы губер­на­то­ры не мог­ли спи­сы­вать свою плохую рабо­ту на неэф­фек­тив­ность мест­ных орга­нов. Полномочия ото­бра­ли, улуч­ши­лась ли рабо­та губернаторов?

А вот крайне выгод­ные зада­чи вро­де снаб­же­ния насе­ле­ния водой, теп­лом, газом, выво­за отхо­дов отби­ра­ют­ся охот­но и повсю­ду. Вместе с бюд­же­та­ми, разу­ме­ет­ся. После чего лег­ко отда­ют­ся на откуп ком­па­ни­ям, при­бли­жен­ным к струк­ту­рам реги­о­наль­ной вла­сти. Скандалы послед­них лет, свя­зан­ные с эти­ми пол­но­мо­чи­я­ми, хоро­шо зна­ко­мы, навер­ное, всем жите­лям России, пото­му что не оста­лось ни одно­го реги­о­на, где кон­фис­ка­ция муни­ци­паль­ной соб­ствен­но­сти не при­ве­ла бы к ново­му деле­жу рын­ка, при­хо­ду оче­ред­но­го моно­по­ли­ста феде­раль­но­го уров­ня и болез­нен­но­му росту цен.

То есть полу­ча­ет­ся крайне инте­рес­но. Политика про­ста – отобрать у мест­но­го само­управ­ле­ния все, где есть хоть какие-то день­ги, оста­вить все, что тре­бу­ет рас­хо­дов, а после это­го заяв­лять: «Мы долж­ны под­дер­жать граж­дан­скую актив­ность на местах, в муни­ци­па­ли­те­тах, что­бы у людей была реаль­ная воз­мож­ность при­ни­мать уча­стие в управ­ле­нии сво­им посел­ком или горо­дом, в реше­нии повсе­днев­ных вопро­сов, кото­рые на самом деле опре­де­ля­ют каче­ство жиз­ни» – как ска­зал В. Путин в посла­нии пре­зи­ден­та Федеральному собра­нию в декаб­ре 2013 года. Спустя пять меся­цев после это­го пре­зи­дент под­пи­сал те самые изме­не­ния в феде­раль­ном зако­но­да­тель­стве, кото­рые поз­во­ли­ли оста­вить мест­ное само­управ­ле­ние без пол­но­мо­чий, без выбо­ров мэров, но с самы­ми рас­ход­ны­ми ста­тья­ми бюд­же­та. Как-то очень цинич­но выхо­дит, сна­ча­ла гово­рить о реаль­ной воз­мож­но­сти для граж­дан при­ни­мать уча­стие в само­управ­ле­нии, а затем фак­ти­че­ски отме­нять все­об­щие выбо­ры. Или при­дет­ся пред­по­ло­жить, что власть ни во что не ста­вит сло­ва пре­зи­ден­та и дела­ет все так, как счи­та­ет нужным.

Законодательство о местном самоуправлении

Такая поли­ти­ка при­ве­ла к тому, что пра­во­ве­ды ста­ли пре­ду­пре­ждать: в дей­ству­ю­щей редак­ции Федерального зако­на № 131-ФЗ отсут­ству­ют огра­ни­че­ния объ­е­ма и коли­че­ства пол­но­мо­чий по реше­нию вопро­сов мест­но­го зна­че­ния, кото­рые могут быть пере­да­ны орга­нам госу­дар­ствен­ной вла­сти субъ­ек­тов Российской Федерации. Не исклю­че­на и такая ситу­а­ция, при кото­рой у орга­нов мест­но­го само­управ­ле­ния будут отчуж­де­ны все пол­но­мо­чия, за исклю­че­ни­ем тех вопро­сов, кото­рые не под­ле­жат пере­рас­пре­де­ле­нию в силу пря­мо­го ука­за­ния Федерального зако­на № 131-ФЗ. А это уже будет озна­чать фак­ти­че­скую лик­ви­да­цию мест­но­го само­управ­ле­ния на соот­вет­ству­ю­щей тер­ри­то­рии. Хотя, воз­мож­но, имен­но лик­ви­да­ция мест­но­го само­управ­ле­ния явля­ет­ся не про­го­ва­ри­ва­е­мой целью всех реформ. Государственная маши­на РФ про­сто не видит места для само­управ­ле­ния, кото­рое, несмот­ря ни на что, слиш­ком близ­ко к наро­ду, а сле­до­ва­тель­но, очень пло­хо кон­тро­ли­ру­е­мо и управ­ля­е­мо. Так что совсем не удив­ля­ют фак­ты, когда на уровне Конституционного суда дают­ся опре­де­ле­ния актам вла­стей субъ­ек­тов феде­ра­ции, как про­ти­во­ре­ча­щим Конституции, пото­му что они пере­рас­пре­де­ля­ют в поль­зу реги­о­на пол­но­мо­чия, отне­сен­ные в сфе­ру веде­ния исклю­чи­тель­но мест­но­го самоуправления.

Вообще исто­рию изме­не­ний в рос­сий­ском зако­но­да­тель­стве о мест­ном само­управ­ле­нии мож­но читать как непре­рыв­ную чере­ду потерь. У само­управ­ле­ния посто­ян­но что-то заби­ра­ли. Перемены обо­зна­чи­лись при­мер­но в 2018 году. Но это были очень стран­ные пере­ме­ны. Все нача­лось с пуб­ли­ка­ции ста­тьи «Буква и дух Конституции» автор­ства пред­се­да­те­ля Конституционного суда РФ В. Зорькина. Там он назвал мест­ное само­управ­ле­ние «ниж­ним, локаль­ным зве­ном пуб­лич­ной вла­сти в Российской Федерации» и отме­тил, что про­ис­хо­дит про­ти­во­по­став­ле­ние орга­нов мест­но­го само­управ­ле­ния орга­нам госу­дар­ствен­ной власти.

Впервые был обо­зна­чен курс на сли­я­ние мест­ное само­управ­ле­ние и госу­дар­ствен­ной вла­сти. Российское зако­но­да­тель­ство не счи­та­ет мест­ное само­управ­ле­ние частью систе­мы госу­дар­ствен­ной вла­сти, рас­смат­ри­вая его как нечто осо­бен­ное. В прин­ци­пе, это пра­виль­но, если сле­до­вать той логи­ке, что всё про­ис­хо­дя­щее на местах – это само­управ­ле­ние неза­ви­си­мых граж­дан­ских общин. Но фак­ти­че­ски, в РФ это все­го лишь ниж­няя сту­пень госу­дар­ствен­ной вла­сти, при­чем из-за сво­е­го непол­но­цен­но­го ста­ту­са – самая обде­лён­ная. Обязанности есть, и нема­лые, а пра­ва мини­маль­ны. При этом в Конституции РФ как в редак­ции 1993 года, так и в редак­ции 2020 года гово­ри­лось о наде­ле­нии орга­нов мест­но­го само­управ­ле­ния «отдель­ны­ми госу­дар­ствен­ны­ми пол­но­мо­чи­я­ми», что само по себе поро­ди­ло дис­кус­сию сре­ди юри­стов, кото­рая не ути­ха­ет по сей день. Какова ком­пе­тен­ция мест­но­го само­управ­ле­ния в РФ? Точного отве­та на это вопрос не зна­ет, пожа­луй, даже Конституционный суд. И если в реаль­но­сти про­ис­хо­дит сме­ше­ние муни­ци­паль­ных и госу­дар­ствен­ных орга­нов, то зачем сохра­нять бес­смыс­лен­ное их раз­де­ле­ние? Споры вокруг идей, выска­зан­ных Зорькиным, были свя­за­ны имен­но с этой проблемой.

Ответ был дан в поправ­ках к Конституции, под­го­тов­лен­ных в 2020 году. Там в ст. 132 п.3 было пре­дель­но чет­ко сфор­му­ли­ро­ва­но: «Органы мест­но­го само­управ­ле­ния и орга­ны госу­дар­ствен­ной вла­сти вхо­дят в еди­ную систе­му пуб­лич­ной вла­сти в Российской Федерации и осу­ществ­ля­ют вза­и­мо­дей­ствие для наи­бо­лее эффек­тив­но­го реше­ния задач в инте­ре­сах насе­ле­ния, про­жи­ва­ю­ще­го на соот­вет­ству­ю­щей тер­ри­то­рии». Казалось бы, появи­лась неко­то­рая опре­де­лён­ность, но при этом воз­ник забав­ный пара­докс: тер­мин «пуб­лич­ная власть» в Конституции есть, а что он озна­ча­ет – не опре­де­ле­но. В резуль­та­те поня­тие пуб­лич­ной вла­сти вся­кий может трак­то­вать так, как счи­та­ет нуж­ным, что уже и происходит.

Следовательно, мож­но при­знать, что дол­го­ждан­ная рефор­ма ока­за­лась прак­ти­че­ски бес­по­лез­ной и бес­смыс­лен­ной. Надо было или идти до кон­ца и отме­нять неопре­де­лён­ный ста­тус мест­но­го само­управ­ле­ния, вво­дя его в систе­му госу­дар­ствен­ной вла­сти (что было бы логич­но, учи­ты­вая стрем­ле­ние госу­дар­ствен­но­го аппа­ра­та выстро­ить мак­си­маль­но про­стую и уни­фи­ци­ро­ван­ную «вер­ти­каль вла­сти»), либо давать мест­но­му само­управ­ле­нию куда боль­ше прав, на что, впро­чем, госу­дар­ство сей­час точ­но не гото­во пойти.

К сожа­ле­нию для всех граж­дан России, любая попыт­ка соору­дить сей­час рабо­та­ю­щее мест­ное само­управ­ле­ние по запад­ным стан­дар­там, ско­рее все­го, будет обре­че­на на про­вал. Нет базы для само­управ­ле­ния в обще­стве, нет рабо­та­ю­щих пра­во­вых норм, зато есть очень силь­ное жела­ние орга­нов госу­дар­ствен­ной вла­сти рас­смат­ри­вать мест­ное само­управ­ле­ние как нечто мало­зна­чи­мое и пол­но­стью под­чи­нён­ное «вер­ти­ка­ли». Так что мест­ное само­управ­ле­ние сей­час не более чем само­ле­ты из палок и аэро­дро­мы на пес­ке, постро­ен­ные тузем­ца­ми ост­ро­вов Тихого оке­а­на в надеж­де на пада­ю­щие с неба щед­рые дары демо­кра­тии. Внешне похо­же, но не взле­тит. Чтобы поле­теть – надо сто­ить не деко­ра­цию, а самый обыч­ный, пусть для нача­ла при­ми­тив­ный и деше­вый самолет.

И, нако­нец, глав­ная про­бле­ма, о кото­рой уже упо­ми­на­лось – отсут­ствие эффек­тив­но­го меха­низ­ма финан­си­ро­ва­ния мест­но­го само­управ­ле­ния, о чём пой­дет речь в сле­ду­ю­щей статье.

Материал подготовлен аналитической службой Партии прямой демократии