«Великая муниципальная афера» или самый главный вопрос – деньги

Из преды­ду­щей ста­тьи наше­го цик­ла мы узна­ли, как феде­раль­ные и реги­о­наль­ные вла­сти ста­ра­тель­но лиша­ли мест­ное само­управ­ле­ние дохо­дов. Пришло вре­мя разо­брать­ся в этом зани­ма­тель­ном про­цес­се подроб­нее. Начнём с источ­ни­ков дохо­дов. Их совсем немно­го. Прежде все­го – мест­ные нало­ги и доли в феде­раль­ном нало­го­об­ло­же­нии, затем – дохо­ды от иму­ще­ства, нахо­дя­ще­го­ся в муни­ци­паль­ной соб­ствен­но­сти, и, нако­нец, дохо­ды от муни­ци­паль­ных пред­при­я­тий. Глядя на это спи­сок, нетруд­но дога­дать­ся, что дела с дохо­да­ми обсто­ят очень и очень плохо.

Источники доходов

И вот поче­му: возь­мем дохо­ды от муни­ци­паль­ных пред­при­я­тий. Стоит отме­тить, что такие струк­ту­ры созда­ют­ся преж­де все­го для обес­пе­че­ния функ­ци­о­ни­ро­ва­ния муни­ци­паль­ных орга­нов и выпол­не­ния ими опре­де­лен­ных зако­на­ми пол­но­мо­чий. Поэтому зада­ча полу­че­ния при­бы­ли для таких орга­ни­за­ций не то что­бы не сто­ит, но точ­но не явля­ет­ся при­о­ри­тет­ной. Рассмотрим в каче­стве при­ме­ра один из раз­ви­тых и бога­тых горо­дов России – Казань. В спис­ке город­ских пред­при­я­тий, раз­ме­щен­ных на сай­те мэрии горо­да, зна­чат­ся 23 орга­ни­за­ции. Из них часть зани­ма­ет­ся типич­ны­ми обес­пе­чи­ва­ю­щи­ми функ­ци­я­ми и явно не при­но­сит горо­ду ника­ко­го дохо­да. Например, МБУ «Департамент теле­ком­му­ни­ка­ци­он­ных тех­но­ло­гий горо­да Казани» зани­ма­ет­ся «рабо­та­ми, направ­лен­ны­ми на созда­ние усло­вий для испол­не­ния орга­на­ми мест­но­го само­управ­ле­ния Казани уста­нов­лен­ных зако­но­да­тель­ством пол­но­мо­чий», то есть это про­сто быв­шие под­раз­де­ле­ния ИТ инфра­струк­ту­ры мэрии, выве­ден­ные за штат муни­ци­паль­ной службы.

МУП «Городские мосты» осу­ществ­ля­ет содер­жа­ние мосто­вых соору­же­ний Казани, МКУ «Автоматизированная систе­ма управ­ле­ния дорож­ным дви­же­ни­ем» экс­плу­а­ти­ру­ет све­то­фо­ры и систе­мы управ­ле­ния дви­же­ни­ем, МУП «Городское бла­го­устрой­ство» зани­ма­ет­ся содер­жа­ни­ем лив­не­вой кана­ли­за­ции и дорож­ных сетей, в веде­нии МУП «Горводзеленхоз» нахо­дят­ся пар­ки, газо­ны, водо­ё­мы и так далее. Понятно, что такие пред­при­я­тия лишь погло­ща­ют бюд­жет­ные сред­ства, но не созда­ют их.

Впрочем, в Казани име­ют­ся дру­гие пред­при­я­тия, кото­рые не могут не при­но­сить хоро­ший доход. Это МУП «Водоканал» (постав­ки воды, сети водо­снаб­же­ния и водо­от­ве­де­ния), ОАО «Сетевая ком­па­ния» (рас­пре­де­ле­ние элек­тро­энер­гии меж­ду потре­би­те­ля­ми) и АО «Казэнерго» (теп­ло­снаб­же­ние и осве­ще­ние горо­да). В силу сфор­ми­ро­вав­шей­ся в пост­со­вет­ский пери­од эко­но­ми­че­ской реаль­но­сти все компании-монополисты, полу­чив­шие в наслед­ство постро­ен­ную сеть моно­поль­ной достав­ки, обес­пе­чи­ва­ю­щую конеч­ных поль­зо­ва­те­лей услу­га­ми, без кото­рых невоз­мож­но суще­ство­ва­ние город­ско­го соци­у­ма (вода, элек­три­че­ство и теп­ло) – то есть обес­пе­чи­ва­ю­щие «послед­нюю милю» – очень при­быль­ны, поче­му и явля­ют­ся пред­ме­том при­сталь­но­го инте­ре­са как со сто­ро­ны муни­ци­па­лов, так и реги­о­наль­ных вла­стей, а так­же кор­по­ра­ций феде­раль­но­го уровня.

Однако сто­ит учи­ты­вать, что Казани очень повез­ло, это осо­бо при­ви­ле­ги­ро­ван­ный бога­тый город, явля­ю­щий­ся сто­ли­цей осо­бо при­ви­ле­ги­ро­ван­ной бога­той наци­о­наль­ной рес­пуб­ли­ки, чей ста­тус заве­до­мо выше ста­ту­са про­стых обла­стей. Потому, как толь­ко мы про­хо­дим на уро­вень непри­ви­ле­ги­ро­ван­ных реги­о­нов рус­ской про­вин­ции, сра­зу обна­ру­жи­ва­ет­ся совсем иная кар­ти­на. Часть из подоб­ных высо­ко­при­быль­ных ком­па­ний еще с 1990‑х или 2000‑х годов были пере­ве­де­ны в иные фор­мы соб­ствен­но­сти, про­да­ны или пере­да­ны, после чего мест­ное само­управ­ле­ние утра­ти­ло как кон­троль за ними, так и дохо­ды от их дея­тель­но­сти. К тому же, начи­ная при­мер­но с 2015 года, в России пошла новая очень мощ­ная вол­на пере­де­ла сфер вли­я­ния в муни­ци­паль­ной соб­ствен­но­сти. Воспользовавшись изме­не­ни­я­ми зако­но­да­тель­ства, о кото­рых мы уже упо­ми­на­ли в про­шлой ста­тье, реги­о­наль­ные вла­сти нача­ли изы­мать из мест­но­го веде­ния пред­при­я­тия по тепло‑, водо- и элек­тро­снаб­же­нию, заби­рая их в свою реги­о­наль­ную соб­ствен­ность. Причем, как пра­ви­ло, мест­ные бюд­же­ты за это не полу­ча­ли ров­ным сче­том ниче­го. С них про­сто сни­ма­лась ответ­ствен­ность за ту или иную зада­чу, а вме­сте с ней ухо­ди­ло иму­ще­ство, инфра­струк­ту­ра и кли­ент­ская база, сто­я­щие сот­ни мил­ли­о­нов, если не мил­ли­ар­дов рублей.

Примеров тому мно­же­ство: Нижний Новгород, Калининград, Липецк, Ярославль и так далее. Почти все реги­о­ны России лиши­лись весо­мой доли поступ­ле­ний в бюд­жет. Чтобы понять, насколь­ко про­цесс стал мас­со­вым, при­ве­дём при­мер навя­зы­ва­ния такой поли­ти­ки: 24 сен­тяб­ря 2018 года зам­ми­ни­стра стро­и­тель­ства и жилищно-коммунального хозяй­ства РФ Андрей Чибис (буду­щий губер­на­тор Мурманской обла­сти) заявил, что пра­ви­тель­ство РФ будет реко­мен­до­вать реги­о­нам России укруп­нять их водо­ка­на­лы. «Что каса­ет­ся укруп­не­ний водо­ка­на­лов – абсо­лют­но пра­виль­ный под­ход. … Многие субъ­ек­ты идут по пути укруп­не­ния …, созда­ния област­ных водо­ка­на­лов или груп­по­вых водо­ка­на­лов, когда тер­ри­то­рия боль­шая. Это поз­во­ля­ет опти­ми­зи­ро­вать издерж­ки, сде­лать адек­ват­ную тех­ни­че­скую служ­бу и повы­ша­ет эффек­тив­ность крат­но», – ска­зал Чибис. На самом деле, как пока­зы­ва­ют иссле­до­ва­ния, ника­кой опти­ми­за­ции и сокра­ще­ния рас­хо­дов не про­изо­шло, но про­цесс, что назы­ва­ет­ся – пошел.

Ценное имущество

Что же про­изо­шло с поза­им­ство­ван­ным реги­о­на­ми цен­ным иму­ще­ством? Всё полу­чи­лось про­сто заме­ча­тель­но. Основная схе­ма рабо­ты в этой ситу­а­ции тако­ва: пред­при­я­тие без­воз­мезд­но (и совер­шен­но закон­но – отка­зать невоз­мож­но) пере­да­ет­ся реги­о­ну, затем заклю­ча­ет­ся государственно-частное парт­нер­ство и лег­ким дви­же­ни­ем руки лако­мый кусок моно­поль­но­го (или близ­ко­го к моно­по­лии) биз­не­са доста­ет­ся боль­шой феде­раль­ной кам­па­нии, с кото­рой реги­о­наль­ную власть свя­зы­ва­ют осо­бен­но теп­лые отно­ше­ния. Предполагается, что это долж­но при­ве­сти к зна­чи­тель­ным инве­сти­ци­ям в обнов­ле­ние силь­но изно­шен­ной инфра­струк­ту­ры, но на деле объ­ем таких инве­сти­ций не пре­вы­ша­ет само­сто­я­тель­ных воз­мож­но­стей быв­ше­го муни­ци­паль­но­го пред­при­я­тия. Зато тари­фы рас­тут, и рас­тут серьез­но. И тут очень кста­ти ока­зы­ва­ет­ся тот факт, что регу­ли­ро­ва­ние тари­фов (сюр­приз!) нахо­дит­ся в веде­нии реги­о­наль­ных вла­стей. А «ну как не пора­деть род­но­му чело­веч­ку». Остается, конеч­но, Федеральная анти­мо­но­поль­ная служ­ба как кон­тро­ли­ру­ю­щий орган, но спро­си­те себя: часто ли она откли­ка­ет­ся на повы­ше­ние тари­фов на воду или тепло?

Эта исто­рия повто­ря­ет­ся от одно­го реги­о­на к дру­го­му, и вез­де подоб­ная пере­да­ча соб­ствен­но­сти сопро­вож­да­ет­ся скан­да­ла­ми, и вез­де закан­чи­ва­ет­ся одним и тем же резуль­та­том. Если реши­ли забрать – зна­чит, точ­но забе­рут. Не помо­гут ни про­те­сты обще­ствен­но­сти, ни пуб­ли­ка­ции в прес­се, ни жало­бы в феде­раль­ные орга­ны вла­сти. Единственное, что в такой ситу­а­ции рабо­та­ет – это такой рас­клад поли­ти­че­ских и эко­но­ми­че­ских сил в реги­оне, при кото­ром муни­ци­па­ли­те­ты доста­точ­но силь­ны, что­бы сопро­тив­лять­ся дав­ле­нию губер­на­то­ров. Так что перед нами воз­ни­ка­ет сле­ду­ю­щая кар­ти­на: силь­ные и бога­тые горо­да смог­ли отсто­ять свои иму­ще­ствен­ные пра­ва и оста­лись все так же силь­ны и бога­ты. Города бед­ные и сла­бые (а их боль­шин­ство) лиши­лись иму­ще­ства, не полу­чи­ли за это ника­кой ком­пен­са­ции. Если бы муни­ци­па­ли­те­ты про­сто про­да­ли свои пред­при­я­тия «послед­ней мили», они хотя бы полу­чи­ли весь­ма нема­лую сум­му, кото­рую мож­но было пустить на бла­го­устрой­ство и раз­ви­тие город­ско­го хозяйства.

Но самое инте­рес­ное заклю­ча­ет­ся в том, что выиг­рыш горо­дов вро­де Казани ока­зал­ся вре­мен­ным. 27 декаб­ря 2019 года появил­ся 485-ФЗ, соглас­но кото­ро­му госу­дар­ствен­ные и муни­ци­паль­ные уни­тар­ные пред­при­я­тия, рабо­та­ю­щие на кон­ку­рент­ном рын­ке, долж­ны быть лик­ви­ди­ро­ва­ны до 1 янва­ря 2025 года. Так что орга­ны мест­но­го само­управ­ле­ния той же Казани неожи­дан­но ока­за­лись в ситу­а­ции, когда они вско­ре утра­тят кон­троль над сво­и­ми МУПами, кото­рые неиз­беж­но долж­ны быть пре­об­ра­зо­ва­ны в акци­о­нер­ные обще­ства. Избежит акци­о­ни­ро­ва­ния лишь МУП «Водоканал», кото­рый явля­ет­ся есте­ствен­ным моно­по­ли­стом. Обоснование при­ня­тия зако­на бази­ру­ет­ся на гипо­те­зе, что госу­дар­ствен­ные и муни­ци­паль­ные пред­при­я­тия, при­сут­ствуя на рын­ке услуг, меша­ют кон­ку­рен­ции, так как яко­бы обла­да­ют при­ви­ле­ги­ро­ван­ным поло­же­ни­ем и созда­ют усло­вия, невы­год­ные пред­при­я­ти­ям иных форм соб­ствен­но­сти. Понятно, что это объ­яс­не­ние не более чем фик­ция, так как управ­ле­ние госу­дар­ствен­ным и муни­ци­паль­ным иму­ще­ством в России крайне неэф­фек­тив­но, очень гро­мозд­ко и совсем не ори­ен­ти­ро­ва­но на полу­че­ние при­бы­ли. Поэтому любая част­ная ком­па­ния, дей­ству­ю­щая в усло­ви­ях чест­ной кон­ку­рен­ции, с боль­шой долей веро­ят­но­сти обой­дет непо­во­рот­ли­вые уни­тар­ные предприятия.

Достаточно все­го лишь гаран­ти­ро­вать эту чест­ную кон­ку­рен­цию, для чего хва­тит пра­во­вых и нало­го­вых меха­низ­мов. После чего неэф­фек­тив­ные пред­при­я­тия вско­ре ока­жут­ся банк­ро­та­ми и будут куп­ле­ны тем, кто про­де­мон­стри­ру­ет боль­шую эффек­тив­ность. Требуется все­го лишь запре­тить «спа­сать» госу­дар­ствен­ные и муни­ци­паль­ные пред­при­я­тия бюд­жет­ны­ми вли­ва­ни­я­ми, что дей­стви­тель­но созда­ет нечест­ную кон­ку­рен­цию. Работают в убы­ток – пусть берут кре­дит в бан­ке на общих осно­ва­ни­ях и отве­ча­ют сво­им иму­ще­ством. Не смог­ли выка­раб­кать­ся – ликвидировать!

Принудительное акционирование унитарных предприятий

Так что сто­ит пред­по­ло­жить, что на самом деле при­чи­на при­ну­ди­тель­но­го акци­о­ни­ро­ва­ния уни­тар­ных пред­при­я­тий лежит как раз в инте­ре­сах при­бли­жен­ных к орга­нам вла­сти ком­па­ний, кото­рые, поль­зу­ясь адми­ни­стра­тив­ным ресур­сом, смо­гут при­об­ре­сти госу­дар­ствен­ные и муни­ци­паль­ные пред­при­я­тия в соб­ствен­ность на льгот­ных усло­ви­ях. Методов дости­же­ния этой цели более чем доста­точ­но. В каче­стве при­ме­ра мож­но рас­ска­зать исто­рию, слу­чив­шу­ю­ся в горо­де Ярославле.

В 2015 году мэрия Ярославля при­ня­ла реше­ние про­дать при­над­ле­жа­щую горо­ду ком­па­нию «Яртелесеть», еще одно­го моно­по­ли­ста с услу­га­ми «послед­ней мили», обес­пе­чи­ва­ю­ще­го достав­ку в квар­ти­ры теле­ви­зи­он­но­го сиг­на­ла и успев­ше­го постро­ить, пожа­луй, самую боль­шую в горо­де сеть опти­че­ской свя­зи. Организация до это­го жила хоро­шо, чув­ство­ва­ла себя уве­рен­но, шла в рост. За год, пред­ше­ству­ю­щий про­да­же, ее при­быль соста­ви­ла 40 мил­ли­о­нов руб­лей. Для неболь­шо­го горо­да, каким явля­ет­ся Ярославль, это очень серьез­ная сум­ма, учи­ты­вая тот факт, что почти все муни­ци­паль­ные пред­при­я­тия тра­ди­ци­он­но при­но­си­ли бюд­же­ту одни убыт­ки. Казалось бы, зачем про­да­вать доход­ную ком­па­нию, да еще и с хоро­ши­ми пер­спек­ти­ва­ми? Но состо­ял­ся аук­ци­он, в кото­ром чудес­ным обра­зом участ­во­ва­ли толь­ко два кон­ку­рен­та: круп­ная феде­раль­ная ком­па­ния «Дом.ру», о дого­во­рен­но­стях кото­рой с мэри­ей дав­но ходи­ли слу­хи, и некая компания-однодневка, создан­ная спе­ци­аль­но для того, что­бы кон­курс состо­ял­ся – ООО «Онлайн Бюро».

Разумеется, сум­ма, полу­чен­ная в резуль­та­те аук­ци­о­на, была имен­но той, о кото­рой гово­ри­ли в мэрии – 305 мил­ли­о­нов руб­лей. И это при том, что по оцен­ке экс­пер­тов, при­бли­жен­ных к быв­ше­му руко­вод­ству пред­при­я­ти­ем, у «Яртелесети» имел­ся очень боль­шой потен­ци­ал роста при­бы­ли (что неуди­ви­тель­но для моно­по­ли­ста), а цена аук­ци­о­на была ниже рыноч­ной как мини­мум вдвое. Антимонопольное ведом­ство и арбит­раж­ный суд при­зна­ли неза­кон­ность сдел­ки, но несмот­ря на это «Дом.ру» про­дол­жа­ет успеш­но вла­деть полу­чен­ной инфра­струк­ту­рой и извле­кать из нее при­быль. Цены за услу­ги, как и поло­же­но, ощу­ти­мо выросли.

Видим ли мы здесь кор­руп­ци­он­ную состав­ля­ю­щую? Вполне воз­мож­но. Но это еще не все. Управление госу­дар­ствен­ны­ми и муни­ци­паль­ны­ми пред­при­я­ти­я­ми в целом устро­е­но так, что они инте­рес­ны муни­ци­па­лам не как источ­ник попол­не­ния бюд­же­тов, а как без­дон­ный коше­лек, в кото­рый пери­о­ди­че­ски мож­но запус­кать руку. Бюджет госу­дар­ствен­ных орга­нов и мест­но­го само­управ­ле­ния кон­тро­ли­ру­ет­ся более или менее жест­ко, а бюд­же­ты пред­при­я­тий – дело куда более гиб­кое и сво­бод­ное. Вот и воз­ни­ка­ют пери­о­ди­че­ски в самых раз­ных горо­дах стра­ны скан­да­лы, когда муни­ци­паль­ные пред­при­я­тия то вынуж­де­ны отчис­лять сред­ства в неиз­вест­ные бла­го­тво­ри­тель­ные фон­ды, кото­ры­ми чисто слу­чай­но управ­ля­ют при­бли­жён­ные к мэрии люди, то «доб­ро­воль­но» опла­чи­ва­ют кон­цер­ты звезд эст­ра­ды на Дни горо­да или укра­ше­ние улиц к Новому году, то поку­па­ют авто­мо­би­ли бизнес-класса, кото­рые затем возят город­ских чиновников.

Поступления из бюджетов

Но что же с поступ­ле­ни­я­ми из бюд­же­тов выше­сто­я­ще­го уров­ня? Их роль в бюд­же­тах муни­ци­па­лов крайне вели­ка, поэто­му давай­те подроб­но рас­смот­рим, что про­ис­хо­дит в этом сег­мен­те меж­бюд­жет­ных отно­ше­ний. Для нача­ла сфор­му­ли­ру­ем оче­вид­ный факт: бюд­жет­ная систе­ма в России устро­е­на таким обра­зом, что ника­кой город и даже реги­он (за ред­чай­ши­ми исклю­че­ни­я­ми) не может быть финан­со­во само­сто­я­тель­ным. Организация «вер­ти­ка­ли вла­сти» тре­бу­ет пол­ной управ­ля­е­мо­сти и под­чи­нён­но­сти на местах, и поэто­му боль­шая часть средств изы­ма­ет­ся из бюд­же­тов, ухо­дит на верх­ний уро­вень и там пере­рас­пре­де­ля­ет­ся. Когда в сере­дине 2000‑х годов повсе­мест­но вво­ди­лась эта систе­ма, ана­ли­ти­ки отме­ча­ли, что она неиз­беж­но при­во­дит к отсут­ствию ини­ци­а­ти­вы на местах и не поощ­ря­ет зара­ба­ты­ва­ние средств – ведь все рав­но зара­бо­тан­ные день­ги отбе­рут. Прошло пол­то­ра деся­ти­ле­тия, про­гно­зы пол­но­стью под­твер­ди­лись: мест­ное само­управ­ле­ние пред­по­чи­та­ет выпра­ши­вать бюд­жет­ные транс­фе­ры. Да и на зара­ба­ты­ва­ние денег у муни­ци­па­лов про­сто не оста­ет­ся средств: тут «соци­ал­ку» бы выта­щить, куда уж об инве­сти­ци­ях то думать.

В 2017 году Центр город­ской эко­но­ми­ки «КБ Стрелка» про­вел боль­шое иссле­до­ва­ние эко­но­мик реги­о­наль­ных сто­лиц, задей­ство­вав дан­ные 79 горо­дов. Финансовое состо­я­ние мест­но­го само­управ­ле­ния, про­де­мон­стри­ро­ван­ное этой рабо­той, не может быть назва­но ина­че как крайне удру­ча­ю­щим. В иссле­до­ван­ных горо­дах (а это все реги­о­наль­ные сто­ли­цы, кро­ме Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя и Симферополя) про­жи­ва­ет 27% насе­ле­ния нашей стра­ны. При этом денег там нево­об­ра­зи­мо мало – лишь 3% кон­со­ли­ди­ро­ван­но­го бюд­же­та РФ. То есть почти треть граж­дан России живет в доста­точ­но круп­ных горо­дах, по раз­ме­ру как цен­тры субъ­ек­тов феде­ра­ции, но при этом на их долю при­хо­дит­ся исче­за­ю­ще малая доля средств. А если учесть, сколь­ко людей про­жи­ва­ет в малых горо­дах и сель­ской мест­но­сти, где им доста­ет­ся еще мень­ше денег, ситу­а­ция ста­но­вит­ся похо­жей на катастрофическую.

Половину бюд­жет­ных поступ­ле­ний муни­ци­па­лов состав­ля­ют транс­фе­ры с феде­раль­но­го и реги­о­наль­но­го уров­ней. Причем суще­ству­ет чёт­ко фик­си­ру­е­мая зави­си­мость: чем мень­ше город, тем более зна­чи­мы­ми в его бюд­же­те будут без­воз­мезд­ные поступ­ле­ния. Города не име­ют ника­ких меха­низ­мов, поз­во­ля­ю­щих вли­ять на их раз­мер. Более того, транс­фе­ры уже дав­но ста­ли эффек­тив­ным инстру­мен­том обес­пе­че­ния лояль­но­сти орга­нов мест­но­го само­управ­ле­ния. Стоит во гла­ве горо­да ока­зать­ся поли­ти­ку, неугод­но­му реги­о­наль­ной или феде­раль­ной вла­сти, как денеж­ный поток в город начи­на­ет стре­ми­тель­но мель­чать. И, наобо­рот, если вла­сти надо быст­ро создать попу­ляр­ность сво­е­му став­лен­ни­ку, объ­ем финан­со­вых поступ­ле­ний может быть без вся­ких на то осно­ва­ний рез­ко увеличен. 

Значительная (если не боль­шая) часть без­воз­мезд­ных поступ­ле­ний из выше­сто­я­щих бюд­же­тов носит адрес­ный харак­тер и выде­ля­ет­ся на усло­ви­ях софи­нан­си­ро­ва­ния. Это при­во­дит к сле­ду­ю­щим про­бле­мам: во-первых, город­ское руко­вод­ство не уве­ре­но в ста­биль­но­сти денеж­но­го пото­ка. Сегодня уда­лось дого­во­рить­ся об уча­стии в той или иной про­грам­ме и день­ги при­шли, а зав­тра такие дого­во­рён­но­сти не сло­жи­лись и город остал­ся с пустым кошель­ком. Или же город опе­ре­дит дру­гой, на кото­рый сей­час обра­ща­ют вни­ма­ние вла­сти. Мотивы могут быть раз­ные, но фаво­ри­ты и аут­сай­де­ры най­дут­ся все­гда. Так и полу­ча­ет­ся, что от мэров тре­бу­ет­ся не столь­ко уме­ние управ­лять слож­ным и мно­го­об­раз­ным город­ским хозяй­ством, сколь­ко про­во­дить вре­мя в реги­о­наль­ных и мос­ков­ских кори­до­рах вла­сти, дого­ва­ри­ва­ясь о поступ­ле­нии бюд­жет­ных средств.

Во-вторых, и это, пожа­луй, самое опас­ное, меха­низм софи­нан­си­ро­ва­ния под­ра­зу­ме­ва­ет нали­чие осо­бых про­грамм, выпол­не­ние кото­рых будет кон­тро­ли­ро­вать­ся все­ми сторонами-участниками финан­си­ро­ва­ния (и это еще один эле­мент поте­ри мест­ным само­управ­ле­ни­ем само­сто­я­тель­но­сти в при­ня­ти­ях реше­ний), а сред­ства предо­став­ля­ют­ся лишь на усло­ви­ях нали­чия софи­нан­си­ро­ва­ния у полу­ча­ю­щей сто­ро­ны, а так­же выпол­не­ния ею пока­за­те­лей про­грам­мы. Здесь кро­ет­ся боль­шая непри­ят­ность. В усло­ви­ях посто­ян­но­го дефи­ци­та средств у муни­ци­па­лов может ока­зать­ся так, что на софи­нан­си­ро­ва­ние не хва­ти­ло немно­го средств, совсем чуть-чуть. Это озна­ча­ет, что уже посту­пив­шие сред­ства из бюд­же­та верх­не­го уров­ня израс­хо­до­ва­ны не будут и их при­дёт­ся вер­нуть. Что при­ве­дет к тому, что с высо­кой долей веро­ят­но­сти в сле­ду­ю­щем году суб­си­дию или не дадут, или уре­жут. Для бога­тых горо­дов такие огра­ни­че­ние мало­су­ще­ствен­но, но для бед­ных муни­ци­па­ли­те­тов порож­да­ет серьез­ную про­бле­му, с кото­рой посто­ян­но стал­ки­ва­ют­ся орга­ны мест­но­го само­управ­ле­ния, осо­бен­но в малых горо­дах и сель­ской местности.

Налоги

И, нако­нец, о нало­гах. Органам мест­но­го само­управ­ле­ния остав­ле­ны лишь два самых незна­чи­тель­ных нало­га: на иму­ще­ство физи­че­ских лиц и земель­ный налог. И тот, и дру­гой зави­сят от кадаст­ро­вой сто­и­мо­сти зем­ли и недви­жи­мо­сти, нахо­дя­щих­ся в пре­де­лах муни­ци­паль­но­го обра­зо­ва­ния. В послед­ние год-два это поро­ди­ло мно­же­ство кон­флик­тов. На фоне уве­ли­чи­ва­ю­ще­го­ся нало­го­во­го бре­ме­ни на граж­дан РФ, сопро­вож­да­е­мо­го мно­го­лет­ним кри­зи­сом в эко­но­ми­ке и послед­стви­я­ми пан­де­мии covid-19, мно­гие вла­дель­цы недви­жи­мо­сти с удив­ле­ни­ем обна­ру­жи­ли, что кадаст­ро­вая сто­и­мость их иму­ще­ства уве­ли­чи­лась порой вдвое, а порой даже в несколь­ко раз.

Причина про­ста – орга­ны мест­но­го само­управ­ле­ния в поис­ках средств уве­ли­чить поступ­ле­ния в бюд­жет мест­ные вла­сти повы­ша­ют сто­и­мость квад­рат­ных мет­ров, исхо­дя из кото­рой рас­счи­ты­ва­ет­ся кадаст­ро­вая сто­и­мость. Кроме того, на кадаст­ро­вую сто­и­мость вли­я­ет инфра­струк­ту­ра, так что неред­ки абсурд­ные ситу­а­ции, когда вла­дель­цы малень­кой квар­ти­ры в ста­ром изно­шен­ном доме будут пла­тить боль­ший налог, чем вла­дель­цы боль­шой недви­жи­мо­сти в новострой­ке. А все пото­му, что ста­рый дом рас­по­ло­жен в рай­оне, кото­рый оцен­щик при­знал «более обустроенным».

В целом такой меха­низм мож­но было бы при­знать пра­виль­ным, так как тео­ре­ти­че­ски он спо­соб­ству­ет воз­ник­но­ве­нию соци­аль­ной стра­ти­фи­ка­ции, когда горо­жане с раз­ным дохо­дом кон­цен­три­ру­ют­ся в раз­ных частях горо­да (о поль­зе чего мы уже упо­ми­на­ли в пер­вой ста­тье). Но, что­бы запу­стить этот меха­низм, тре­бу­ют­ся деше­вые ипо­теч­ные кре­ди­ты, доступ­ные цены на жилье и ста­биль­ная эко­но­ми­че­ская ситу­а­ция. Так что стра­ти­фи­ка­ции не про­ис­хо­дит, а вот ощу­ще­ние того, что вла­сти поте­ря­ли чув­ство меры, про­яв­ля­ет­ся все силь­нее и сильнее.

Конечно, тео­ре­ти­че­ски мож­но оспо­рить назна­чен­ную кадаст­ро­вую сто­и­мость. Но про­цесс это дол­гий, слож­ный и затрат­ный. Существуют комис­сии по рас­смот­ре­нию спо­ров о резуль­та­тах кадаст­ро­вой экс­пер­ти­зы. Но они при­ни­ма­ют жало­бы лишь в тече­ние шести меся­цев после оцен­ки. Разумеется, никто не соби­ра­ет­ся уве­дом­лять граж­дан об изме­нив­шей­ся сто­и­мо­сти, так что ско­рее все­го они узна­ют о вырос­шем нало­ге лишь толь­ко когда поч­та доста­вит соот­вет­ству­ю­щее уве­дом­ле­ние. Тем, кто не смог обжа­ло­вать реше­ние в комис­сии, пред­сто­ит решать про­бле­му через суд, что слож­но, дол­го, доро­го и не гаран­ти­ру­ет поло­жи­тель­ный резуль­тат. То есть систе­ма устро­е­на так, что боль­шин­ству про­ще сми­рить­ся и запла­тить (или не запла­тить, о чем ниже).

Кадастровая сто­и­мость теря­ет вся­кую связь с рыноч­ной сто­и­мо­стью жилья, ока­зы­ва­ясь выше её и имен­но по такой, завы­шен­ной сто­и­мо­сти, при­хо­дит­ся пла­тить налог. Последствия при­ня­тых реше­ний не замед­ли­ли про­явит­ся. В 2019 году ста­ло извест­но, что за год соби­ра­е­мость нало­га на иму­ще­ство физи­че­ских лиц в сред­нем по России упа­ла на 2,5%, а общая задол­жен­ность по их упла­те уже срав­ня­лась с годо­вой сум­мой поступ­ле­ний. Информации о соби­ра­е­мо­сти нало­гов за 2019 год еще не посту­пи­ло, но мож­но пред­по­ло­жить, что на фоне нарас­та­ю­щих про­блем ситу­а­ция будет толь­ко ухудшаться.

При этом ауди­тор Счетной пала­ты РФ Штогрин, про­во­див­ший про­вер­ку адми­ни­стри­ро­ва­ния иму­ще­ствен­ных нало­гов за 2018 год, заявил: «Земельный налог и налог на иму­ще­ство физ­лиц – это нало­ги, кото­рые долж­ны фак­ти­че­ски фор­ми­ро­вать бюд­же­ты муни­ци­паль­ных обра­зо­ва­ний. Они вооб­ще несо­сто­я­тель­ные по сво­ей сум­ме и не могут никак обес­пе­чить даже в какой-то мини­маль­ной сте­пе­ни необ­хо­ди­мые рас­хо­ды муни­ци­паль­ных обра­зо­ва­ний. Они даже несо­из­ме­ри­мы с ком­му­наль­ны­ми пла­те­жа­ми». Таким обра­зом полу­ча­ет­ся, что с одной сто­ро­ны налог надо повы­шать, а с дру­гой сто­ро­ны насе­ле­ние не хочет пла­тить налог, исчис­ля­е­мый абсо­лют­но про­из­воль­ным обра­зом. Да и сло­ва ауди­то­ра о «несо­сто­я­тель­но­сти сум­мы» сто­ит при­знать лукав­ством. Для жите­лей про­вин­ции налог на иму­ще­ство после роста кадаст­ро­вой сто­и­мо­сти жилья» стал крайне непри­ят­ным сюр­при­зом, кото­рый весь­ма боль­но бьет по кар­ма­ну. Любое уве­ли­че­ние это­го нало­га будет лишь порож­дать недо­воль­ство при уве­ли­че­нии задол­жен­но­сти. Так мест­ное само­управ­ле­ние с помо­щью феде­раль­ных вла­стей загна­ло себя в тупик: повы­ше­ние нало­га на иму­ще­ство физи­че­ских лиц не при­во­дит к росту бюд­жет­ных поступ­ле­ний, а лишь раз­жи­га­ет обще­ствен­ное недовольство.

Что каса­ет­ся земель­но­го нало­га, то его роль в фор­ми­ро­ва­нии бюд­же­тов крайне неве­ли­ка – око­ло 2% нало­го­вых поступ­ле­ний. Кроме того, ситу­а­ция в нало­го­вом зако­но­да­тель­стве РФ изряд­но запу­та­на тем, что суще­ству­ют отдель­ные нало­ги на недви­жи­мость (как физи­че­ских, так и юри­ди­че­ских лиц) и на зем­лю, в то вре­мя как в юри­ди­че­ской прак­ти­ке раз­ви­тых стран (и России до 1917 года) все они объ­еди­ня­ют­ся в еди­ный налог на недви­жи­мое иму­ще­ство, кото­рый обыч­но и назы­ва­ет­ся земель­ным нало­гом. В РФ неод­но­крат­но пыта­лись вве­сти такой налог, но по непо­нят­ным при­чи­нам посто­ян­но отка­зы­ва­лись от этой идеи. Некоторые экс­пер­ты утвер­жда­ют, что при­чи­на лежит в упря­мом неже­ла­нии части лиц, при­ни­ма­ю­щих реше­ния, сде­лать рынок недви­жи­мо­сти более «про­зрач­ным». В любом слу­чае, про­бле­ма дан­но­го нало­га в том, что даже при гипо­те­ти­че­ской иде­аль­ной соби­ра­е­мо­сти он муни­ци­паль­ные бюд­же­ты не спасёт.

Третий из мест­ных нало­гов – тор­го­вый сбор. Он появил­ся совсем недав­но в 2015 году, может вво­дить­ся лишь на тер­ри­то­рии горо­дов феде­раль­но­го зна­че­ния: Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, и поэто­му рас­смат­ри­вать его как зна­чи­мый источ­ник финан­си­ро­ва­ния для орга­нов мест­но­го само­управ­ле­ния бессмысленно.

Остается налог на дохо­ды физи­че­ских лиц (НДФЛ). С ним все очень инте­рес­но. Налог счи­та­ет­ся феде­раль­ным, но 85% зачис­ля­ют­ся в реги­о­наль­ный бюд­жет, а 15% оста­ет­ся в мест­ном бюд­же­те. Таким обра­зом, сей­час глав­ные выго­до­по­лу­ча­те­ли такой нало­го­вой схе­мы – это преж­де все­го густо­на­се­лен­ные реги­о­ны с высо­ки­ми дохо­да­ми насе­ле­ния и вла­сти субъ­ек­тов феде­ра­ции в целом. Сейчас этот налог – глав­ный источ­ник напол­не­ния мест­ных бюд­же­тов, состав­ля­ю­щий в сред­нем по России 25% их доходов.

Но посмот­рим на исто­рию рас­пре­де­ле­ния поступ­ле­ний от НДФЛ. В пери­од 1992–1997 годов в мест­ных бюд­же­тах оста­ва­лось до 75% собран­ных сумм. Остальные 25% ухо­ди­ли в бюд­жет субъ­ек­та феде­ра­ции. В 1998 году реги­о­наль­ные бюд­же­ты реши­ли укре­пить и поде­ли­ли налог попо­лам. В 2004 году у мест­но­го само­управ­ле­ния забра­ли еще 10%, отдав их субъ­ек­там феде­ра­ции, с 2012 года эта доля умень­ши­лась до 20%, а с 2014 года до 15%. Дальше пони­жать уже было нече­го – муни­ци­па­лы и так сиде­ли на голод­ном пайке.

Самое инте­рес­ное, что пере­рас­пре­де­ле­ние оправ­ды­ва­лось еще и тре­бо­ва­ни­я­ми раз­ви­тия бед­ных тер­ри­то­рий. Но ока­за­лось, что и тут пред­ло­жен­ная схе­ма не рабо­та­ет. Вот, что писал жур­нал «Эксперт-Волга» еще в 2007 году, когда в мест­ных бюд­же­тах оста­ва­лась еще нема­лая доля нало­го­вых поступ­ле­ний: «…чем боль­ше нало­гов заби­ра­ет Москва, тем мень­ше сти­му­лов у них [реги­о­нов и мест­но­го само­управ­ле­ния] для эффек­тив­ной рабо­ты. В самом круп­ном про­иг­ры­ше ока­зы­ва­ют­ся регионы-доноры. Ведь они, по сути, опла­чи­ва­ют раз­ви­тие сво­их депрес­сив­ных сосе­дей. Но и те видят мину­сы в сло­жив­шей­ся схе­ме: по их под­сче­там, у них заби­ра­ют боль­ше, чем они полу­ча­ют обрат­но. От недо­стат­ка денег … стра­да­ют, преж­де все­го, необес­пе­чен­ные граж­дане, кото­рым не уда­ет­ся полу­чить все поло­жен­ные ком­пен­са­ции и выпла­ты. Таким обра­зом, схе­ма, внешне име­ю­щая столь­ко плю­сов, не рабо­та­ет, вызы­вая вполне понят­ное недо­воль­ство мест­ных вла­стей». Прогнозы, как мы видим в 2020 году, пол­но­стью оправдались.

Характерный при­мер: по мне­нию экс­пер­тов, изу­чав­ших орга­ны реги­о­наль­ной вла­сти и мест­но­го само­управ­ле­ния, пери­од с 1992 по 2004 годы был вре­ме­нем, когда в реги­о­нах суще­ство­ва­ла ситу­а­ция, в кото­рой мэр круп­но­го горо­да по вли­я­нию мог не усту­пать губер­на­то­ру. Причина это­го как раз в том, что мест­ное само­управ­ле­ние рас­по­ла­га­ло доста­точ­ны­ми нало­го­вы­ми поступ­ле­ни­я­ми, что­бы иметь воз­мож­ность вести себя неза­ви­си­мо по отно­ше­нию к реги­о­наль­ным вла­стям. Такая поли­ти­ка была реши­тель­но отверг­ну­та с 2004 года, после чего воз­мож­но­сти горо­дов и их мэров суще­ствен­но сокра­ти­лись, а воз­мож­но­сти для «муни­ци­паль­ной фрон­ды» оста­лись в луч­шем слу­чае в десят­ке круп­ней­ших горо­дов стра­ны. Органы мест­но­го управ­ле­ния ста­ли пол­но­стью под­кон­троль­ны мест­ной вла­сти. Централизация была достиг­ну­та через уду­ше­ние муни­ци­паль­ных сво­бод, пря­мо свя­зан­ных с финан­со­вы­ми возможностями.

Так за шест­на­дцать послед­них лет в России почти неза­мет­но для ее насе­ле­ния про­изо­шла «Великая муни­ци­паль­ная афе­ра», нося­щая рево­лю­ци­он­ный харак­тер. Местные бюд­же­ты под раз­го­во­ры о рефор­ме мест­но­го само­управ­ле­ния лиши­ли доход­но­го иму­ще­ства и нало­го­вых поступ­ле­ний, создав все необ­хо­ди­мые усло­вия для поли­ти­че­ско­го под­чи­не­ния власти.

Публикация подготовлена аналитической службой Партии прямой демократии