Как у нас украли демократию

В преды­ду­щей пуб­ли­ка­ции, посвя­щен­ной про­бле­мам мест­но­го само­управ­ле­ния, мы кон­ста­ти­ро­ва­ли тот факт, что дефор­ма­ция демо­кра­ти­че­ских инсти­ту­тов на местах осо­бен­но быст­ро про­ис­хо­ди­ла после того, как в России ста­ла про­во­дить­ся поли­ти­ка «бюд­жет­но­го феде­ра­лиз­ма». Её резуль­та­том ста­ло рез­кое сокра­ще­ние дохо­дов муни­ци­па­лов. Централизация дохо­дов в феде­раль­ном и, в мень­шей сте­пе­ни, в мест­ных бюд­же­тах при­ве­ла к паде­нию дохо­дов муни­ци­па­лов, чья зави­си­мость от бюд­же­тов (и, сле­до­ва­тель­но, орга­нов вла­сти) верх­не­го уров­ня ста­ла прак­ти­че­ски полной.

Еще в 2005 году, ана­ли­зи­руя меж­бюд­жет­ные отно­ше­ния, газе­та «Коммерсант» писа­ла: «Налог на при­быль необособ­лен­ные реги­о­наль­ные под­раз­де­ле­ния круп­ных ком­па­ний пла­тят по месту реги­стра­ции голов­ной орга­ни­за­ции. А реги­о­наль­ные пред­при­я­тия с отдель­ным балан­сом в соста­ве мно­гих круп­ных вер­ти­каль­но инте­гри­ро­ван­ных хол­дин­гов уво­дят свою при­быль в голов­ную ком­па­нию через меха­низм транс­ферт­но­го цено­об­ра­зо­ва­ния. В ито­ге реги­о­ны не полу­ча­ют ника­кой при­бы­ли от дея­тель­но­сти на сво­их тер­ри­то­ри­ях даже огром­ных есте­ствен­ных моно­по­лий – «Газпрома», РАО «ЕЭС России», РЖД. Например, у «Газпрома» по зако­ну о газо­снаб­же­нии нет ника­ких обособ­лен­ных под­раз­де­ле­ний в реги­о­нах – в стране еди­ная систе­ма газо­снаб­же­ния. Однако пра­ви­тель­ство пока не оза­бо­ти­лось тем, что­бы как-то рас­пре­де­лить часть при­бы­ли «Газпрома» по реги­о­нам. Схожая про­бле­ма с нало­гом на иму­ще­ство орга­ни­за­ций. В 2003 году, прав­да, было уста­нов­ле­но, что налог с недви­жи­мо­го иму­ще­ства идет в реги­о­ны, даже если там нет обособ­лен­но­го под­раз­де­ле­ния ком­па­нии. Однако, напри­мер, у того же «Газпрома» есть в реги­о­нах иму­ще­ство, кото­рое счи­та­ет­ся дви­жи­мым, а на самом деле из реги­о­на нику­да не пере­ме­ща­ет­ся (ком­прес­сор­ные стан­ции). Есть про­бле­мы и с реги­стра­ци­ей иму­ще­ства для упла­ты нало­га. У круп­ных ком­па­ний есть иму­ще­ство, кото­рое не тре­бу­ет госре­ги­стра­ции. А без реги­стра­ции иму­ще­ства нало­ги на иму­ще­ство не принимаются».

Идеология бюджетного федерализма

Как вы дума­е­те, за минув­шие 15 лет поме­ня­лось что-нибудь, уда­лось ли решить обо­зна­чен­ные зада­чи? Нет. Причина тому – та самая идео­ло­гия бюд­жет­но­го феде­ра­лиз­ма, при­ду­ман­ная как сред­ство реше­ния про­блем реги­о­наль­ных и мест­ных бюджетов.

Когда ее раз­ра­ба­ты­ва­ли, все выгля­де­ло про­сто заме­ча­тель­но. В Постановлении Правительства РФ от 15.08.2001 №584 «О Программе раз­ви­тия бюд­жет­но­го феде­ра­лиз­ма в Российской Федерации на пери­од до 2005 года» отме­ча­лось, что Россия име­ет «крайне высо­кую, даже по мер­кам уни­тар­ных госу­дарств, цен­тра­ли­за­цию налогово-бюджетных пол­но­мо­чий». Делался вывод, что реги­о­наль­ные и мест­ные бюд­же­ты пере­гру­же­ны обя­за­тель­ства­ми, кото­рые не обес­пе­че­ны долж­ны­ми средствами.

Сообщалось, что «более 80 про­цен­тов нало­го­вых дохо­дов этих бюд­же­тов фор­ми­ру­ет­ся за счет отчис­ле­ний от феде­раль­ных нало­гов. Зависимость реги­о­наль­ных и мест­ных бюд­же­тов от еже­год­но уста­нав­ли­ва­е­мых про­пор­ций (нор­ма­ти­вов) рас­щеп­ле­ния феде­раль­ных нало­гов под­ры­ва­ет сти­му­лы к про­ве­де­нию струк­тур­ных реформ, при­вле­че­нию инве­сти­ций, раз­ви­тию нало­го­во­го потен­ци­а­ла тер­ри­то­рий и повы­ше­нию соби­ра­е­мо­сти нало­гов». Более того: «До тех пор, пока орга­ны вла­сти субъ­ек­тов и мест­но­го само­управ­ле­ния не обла­да­ют зако­но­да­тель­но уста­нов­лен­ной налогово-бюджетной авто­но­ми­ей, они не будут заин­те­ре­со­ва­ны в эффек­тив­ном управ­ле­нии обще­ствен­ны­ми финан­са­ми, реструк­ту­ри­за­ции бюд­жет­ной сфе­ры и созда­нии бла­го­при­ят­ных усло­вий для эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия соот­вет­ству­ю­щих территорий».

Что же пред­по­ла­га­лось сде­лать? Прежде все­го – чет­ко опре­де­лить, что к веде­нию мест­но­го само­управ­ле­ния отно­сят­ся меди­ци­на, обра­зо­ва­ние, жилищно-коммунальное хозяй­ство, куль­ту­ра и про­чие зада­чи, тра­ди­ци­он­но отно­си­мые к ком­пе­тен­ции муни­ци­па­лов. А вслед за этим дать мест­но­му само­управ­ле­нию источ­ни­ки дохо­дов, необ­хо­ди­мые для реа­ли­за­ции воз­ло­жен­ных пол­но­мо­чий. И тут начи­на­ет­ся самое инте­рес­ное. Взглянем на содер­жа­ние Приложения №2 к Постановлению Правительства РФ №584. Согласно это­му доку­мен­ту, пред­по­ла­га­лось, что мест­ные бюд­же­ты будут полу­чать зна­чи­тель­ную долю нало­го­вых поступ­ле­ний, соби­ра­е­мых на их тер­ри­то­рии. Однако прак­ти­че­ская реа­ли­за­ция кон­цеп­ции обер­ну­лась её пол­ной про­ти­во­по­лож­но­стью. Ещё в пер­вые пять лет муни­ци­паль­ной рефор­мы зави­си­мость муни­ци­па­лов от бюд­жет­ных суб­си­дий не умень­ши­лась, а воз­рос­ла, сти­му­лы к более эффек­тив­но­му хозяй­ство­ва­нию не воз­ник­ли, а напро­тив – почти исчез­ли (ведь сколь­ко денег не зара­бо­тай – почти все забе­рет центр). Правда, обе­щан­ное повы­ше­ние соби­ра­е­мо­сти нало­гов, бла­го­да­ря раз­ви­тию фис­каль­но­го аппа­ра­та, ста­ло реаль­но­стью. Впрочем, этот факт на мест­ном само­управ­ле­нии почти никак не отразился.

Получилось нечто стран­ное. Федеральная власть гово­рит одно, а посту­па­ет стро­го про­ти­во­по­лож­ным обра­зом. Причем декла­ра­ции все без исклю­че­ния пра­виль­ные, про­бле­мы под­ме­че­ны вер­но, пути выхо­да из кри­зи­са оче­вид­ны, оспа­ри­вать их не будет никто. Но в резуль­та­те реформ мест­ные бюд­же­ты ниче­го не при­об­ре­ли, а толь­ко поте­ря­ли. Для нагляд­но­сти при­ве­дём таб­ли­цу, содер­жа­щую дан­ные о том, что пла­ни­ро­ва­лось дать мест­но­му само­управ­ле­нию в 2001 году и что мы име­ем в 2020 году.

Налог	Планировали в 2001 году	Достигли к 2020 году
НДФЛ	50%	15%
Налог на при­быль предприятий	8%	0
Налог с продаж	60%	Отменен в 2004 году
Экологические нало­ги	50%	Планируется вве­сти с 2021 г. Доходы от него не будут посту­пать мест­но­му самоуправлению
Налог на игор­ный бизнес	20%	0
Налог на недвижимость	100%	Планировался к вве­де­нию, но так и не был при­нят. Вместо него дей­ству­ет земель­ный налог, обес­пе­чи­ва­ю­щий в сред­нем 2% нало­го­вых поступ­ле­ний муниципалов
Налог на рекламу	100%	Отменен в 2005 году

Абсентеизм

Не прав­да ли, очень пока­за­тель­ная кар­ти­на полу­ча­ет­ся? Под шум декла­ра­ций об уси­ле­нии роли мест­но­го само­управ­ле­ния, в самом глав­ном – обес­пе­че­нии финан­со­вой осно­вы рабо­ты муни­ци­па­лов – наблю­да­ет­ся зна­чи­тель­ный регресс. А любые попыт­ки изме­нить жест­ко про­во­ди­мую поли­ти­ку бюд­жет­но­го феде­ра­лиз­ма встре­ча­ют­ся со сто­ро­ны вла­сти рез­ко нега­тив­но и неиз­мен­но про­ва­ли­ва­ют­ся. Федеральный центр (как и субъ­ек­ты Федерации) пред­по­чи­та­ют иметь сла­бое мест­ное само­управ­ле­ние, теря­ю­щее авто­ри­тет сре­ди насе­ле­ния, но сохра­нить мак­си­маль­ный кон­троль над бюд­жет­ны­ми пото­ка­ми. А меж­ду тем поте­ря инте­ре­са граж­дан к мест­но­му само­управ­ле­нию при­во­дит к все боль­ше­му росту абсен­те­из­ма на выбо­рах. Люди ока­зы­ва­ют­ся разо­ча­ро­ва­ны даже в таком важ­ном инстру­мен­те пря­мой демо­кра­тии как мест­ный рефе­рен­дум – неред­ки слу­чаи, когда в таких голо­со­ва­ни­ях при­ни­ма­ет уча­стие менее 10% избирателей.

Складывается пара­док­саль­ная ситу­а­ция. В то вре­мя, как в стра­нах Евросоюза явка изби­ра­те­лей на мест­ных выбо­рах все­гда пре­вы­ша­ет явку на выбо­рах обще­на­ци­о­наль­ных или реги­о­наль­ных, в России дело обсто­ит стро­го наобо­рот. Если хоть какая-то вера в воз­мож­ность рядо­во­го граж­да­ни­на повли­ять на выбо­ры пре­зи­ден­та, губер­на­то­ра или депу­та­та Государственной Думы еще сохра­ня­ет­ся, то мест­ное само­управ­ле­ние вос­при­ни­ма­ет­ся как некий бес­по­лез­ный при­да­ток феде­раль­ных и реги­о­наль­ных орга­нов вла­сти, где, голо­суй, не голо­суй – резуль­тат будет один. Избиратели пре­крас­но пони­ма­ют, что муни­ци­паль­ные депу­та­ты вспо­ми­на­ют об их нуж­дах толь­ко перед выбо­ра­ми, а мэра теперь избрать уже не дадут. Вероятно, имен­но мас­со­вая отме­на выбо­ров мэров горо­дов по всей России окон­ча­тель­но «доби­ла» дове­рие к мест­ным выборам.

Политологи счи­та­ют абсен­те­изм одним из самых важ­ных пока­за­те­лей, отра­жа­ю­щих недо­ве­рие граж­дан к вла­сти, недо­воль­ства суще­ству­ю­щей поли­ти­че­ской систе­мой. Если опи­рать­ся на дан­ные по мест­ным выбо­рам, мож­но уве­рен­но при­знать: сте­пень недо­ве­рия к мест­но­му само­управ­ле­нию сего­дня мак­си­маль­на. Так не пора ли, нако­нец, вер­нуть поли­ти­ку людям? Причем начать с низо­во­го уров­ня, там, где воз­мож­ность про­сто­го изби­ра­те­ля повли­ять на при­ня­тие реше­ний долж­на быть мак­си­маль­но широкой.

Закон о «народном бюджетировании»

В 2020 году мог­ло пока­зать­ся, что кри­зи­сом струк­ту­ры мест­но­го само­управ­ле­ния наконец-то серьез­но заин­те­ре­со­ва­лись феде­раль­ные вла­сти. Были вне­се­ны изме­не­ния в закон о мест­ном само­управ­ле­нии, полу­чив­шие в прес­се гром­кое имя «закон о народ­ном бюд­же­ти­ро­ва­нии». Теперь ини­ци­а­тив­ные груп­пы граж­дан могут пред­ла­гать свои вари­ан­ты рас­хо­до­ва­ния бюд­жет­ных средств. Выступая 23 сен­тяб­ря 2020 года на фору­ме «Дни лиде­ров муни­ци­паль­но­го управ­ле­ния», премьер-министр М. Мишустин заявил: «Предлагая их [ини­ци­а­тив­ные про­ек­ты], жите­ли муни­ци­па­ли­те­тов сами реша­ют, какие вопро­сы мест­но­го зна­че­ния будут при­о­ри­тет­ны­ми, и непо­сред­ствен­но участ­ву­ют в реа­ли­за­ции про­ек­тов, направ­лен­ных на созда­ние ком­форт­ной сре­ды для жиз­ни в их горо­де или селе».

Однако суть попра­вок к зако­ну созда­ет в так назы­ва­е­мом «народ­ном бюд­же­ти­ро­ва­нии» крайне слож­ный меха­низм про­ект­но­го управ­ле­ния, кото­рое тре­бу­ет от ини­ци­а­то­ров не толь­ко опи­са­ния про­бле­мы, вол­ну­ю­щей горо­жан, но и кон­крет­ные пред­ло­же­ния по реше­нию (что часто в усло­ви­ях слож­ной урба­ни­сти­че­ской сре­ды тре­бу­ет рабо­ты не ини­ци­а­тив­ной груп­пы, а целых иссле­до­ва­тель­ских цен­тров), опи­са­ния ожи­да­е­мо­го резуль­та­та, оцен­ки бюд­же­та на реа­ли­за­цию про­ек­та, сро­ков реа­ли­за­ции и инфор­ма­ции об уча­стии в про­ек­те заин­те­ре­со­ван­ных лиц. Власть реши­ла вне­зап­но научить граж­дан про­ект­ной дея­тель­но­сти, при­чем на таком уровне, что ожи­дать эффек­тив­но­го исполь­зо­ва­ния ново­го спо­со­ба рабо­ты с бюд­же­том про­сто не при­хо­дит­ся. Возможно, каким-то под­го­тов­лен­ным груп­пам лоб­би­стов это и помо­жет, но не более.

Меж тем, феде­раль­но­му пра­ви­тель­ству долж­но быть ясно, что для эффек­тив­но­го рас­хо­до­ва­ния бюд­же­та нет необ­хо­ди­мо­сти застав­лять каж­дую бабуш­ку рабо­тать в систе­ме управ­ле­ния про­ек­та­ми. Чтобы граж­да­нин полу­чал от мест­но­го само­управ­ле­ния ком­форт­ную город­скую сре­ду и рабо­та­ю­щую систе­му ЖКХ, он вовсе не дол­жен быть про­ект­ным руко­во­ди­те­лем. Достаточно нала­дить про­стой и эффек­тив­ный меха­низм полу­че­ния инфор­ма­ции о народ­ных нуж­дах и выстро­ить систе­му выра­бот­ки при­о­ри­те­тов при рас­пре­де­ле­нии име­ю­щих­ся средств. «Народное бюд­же­ти­ро­ва­ние» в том виде, как оно пред­ла­га­ет­ся, тут как пятое коле­со у теле­ги. Демократия как бы есть – на сло­вах, а на деле вво­дит­ся гро­мозд­кий и ненуж­ный бюро­кра­ти­че­ский механизм.

Подготовлен еще один зако­но­про­ект, каса­ю­щий­ся изме­не­ния ста­ту­са тер­ри­то­ри­аль­ных обще­ствен­ных само­управ­ле­ний (ТОС). «Предлагается отне­сти их к соци­аль­но ори­ен­ти­ро­ван­ным неком­мер­че­ским орга­ни­за­ци­ям», – сооб­щил Мишустин. Это долж­но дать воз­мож­ность полу­чать от реги­о­наль­ных орга­нов госу­дар­ствен­ной вла­сти и муни­ци­па­ли­те­тов финан­со­вую, иму­ще­ствен­ную и инфор­ма­ци­он­ную под­держ­ку, а так­же помощь в под­го­тов­ке волон­те­ров. Вообще тео­ре­ти­че­ски ТОС – это та самая мест­ная общи­на, о кото­рой мы гово­ри­ли в пер­вой ста­тье наше­го цик­ла: некая фор­ма само­ор­га­ни­за­ции граж­дан, поз­во­ля­ю­щая им при­ни­мать уча­стие в мест­ном само­управ­ле­нии. Но ТОСы не встро­е­ны в муни­ци­паль­ную систе­му и явля­ют­ся неком­мер­че­ски­ми орга­ни­за­ци­я­ми, не име­ю­щи­ми ника­ких рыча­гов воз­дей­ствия на муни­ци­па­лов, кото­рые совер­шен­но не обя­за­ны при­слу­ши­вать­ся к их пред­ло­же­ни­ям. И, конеч­но же, глав­ная про­бле­ма заклю­ча­ет­ся в сред­ствах: когда премьер-министр гово­рит о воз­мож­но­сти полу­чать какие-то суб­си­дии, он, похо­же, не пони­ма­ет, что у боль­шин­ства муни­ци­па­лов про­сто нет денег на помощь ТОСам, так что все их ини­ци­а­ти­вы будут неиз­беж­но остав­ле­ны на само­фи­нан­си­ро­ва­ние, какая бы зако­но­да­тель­ная база не име­лась в России. Кроме того, важ­но отме­тить, что прак­ти­ка рабо­ты ТОСов, осо­бен­но в про­вин­ции, часто сво­дит­ся к под­держ­ке про­власт­ных ини­ци­а­тив­ных групп на местах, кото­ры­ми лег­ко мани­пу­ли­ро­вать и кото­рые исполь­зу­ют­ся для про­дви­же­ния «нуж­ных» депу­та­тов, а так­же аги­та­ции изби­ра­те­лей, с помо­щью обе­ща­ний решить про­бле­мы ЖКХ.

История реформы местного самоуправления

Но поче­му сло­ва феде­раль­ных вла­стей о необ­хо­ди­мо­сти и важ­но­сти муни­ци­паль­ной рефор­мы, о при­бли­же­нии вла­сти к людям, столь силь­но рас­хо­дят­ся с дела­ми? И отче­го депу­та­ты Государственной Думы на про­тя­же­нии сем­на­дца­ти лет голо­су­ют за пере­ме­ны, пол­но­стью про­ти­во­ре­ча­щие декла­ра­ци­ям о рефор­ме? Ответ оче­ви­ден: до недав­не­го вре­ме­ни центр мало вол­но­ва­ла судь­ба мест­но­го само­управ­ле­ния. Живёт оно как-то, ну и пусть живет даль­ше. А зани­мать­ся им – дело совер­шен­но небла­го­дар­ное. Чтобы убе­дить­ся в этом, доста­точ­но взгля­нуть на исто­рию рефор­мы мест­но­го само­управ­ле­ния, про­во­ди­мой в РФ. А заод­но про­на­блю­да­ем, как демо­кра­ти­че­ские инстру­мен­ты, доступ­ные граж­да­нам России еще в 1990‑е годы, дегра­ди­ро­ва­ли и посте­пен­но ока­за­лись заме­ще­ны ими­та­ци­ей демократии.

Начнем с декла­ра­ций. Принятие зако­на № 131-ФЗ от 6 октяб­ря 2003 года «Об общих прин­ци­пах орга­ни­за­ции мест­но­го само­управ­ле­ния в Российской Федерации» обу­слав­ли­ва­лось тем, что яко­бы, мест­ное само­управ­ле­ние, орга­ни­зо­ван­ное соглас­но зако­ну 1995 года, «ото­рва­лось от наро­да». Этот отрыв, по мне­нию феде­раль­ных вла­стей, был «пре­одо­лен» вве­де­ни­ем низо­во­го уров­ня мест­но­го само­управ­ле­ния: сель­ских посе­ле­ний, кото­рые полу­чи­ли пра­во управ­лять­ся с помо­щью меха­низ­ма пря­мой демо­кра­тии – на сель­ском сходе.

Первоначально все было сде­ла­но очень децен­тра­ли­зо­ва­но, но хоро­шо было толь­ко в тео­рии. Реальность, как все­гда, раз­ру­ши­ла пла­ны меч­та­те­лей. Сельские посе­ле­ния были сфор­ми­ро­ва­ны, но не полу­чи­ли средств, доста­точ­ных для выпол­не­ния воз­ло­жен­ных пол­но­мо­чий. Более того, раз­ме­ры нало­го­вых поступ­ле­ний муни­ци­па­лам с каж­дым годом сокра­ща­лись (об этом мы рас­ска­зы­ва­ли в преды­ду­щей ста­тье). Лишенные финан­со­вой осно­вы для актив­ной дея­тель­но­сти, сель­ские посе­ле­ния ока­за­лись неспо­соб­ны выпол­нять тре­бо­ва­ния феде­раль­но­го и реги­о­наль­но­го зако­но­да­тель­ства, что при­ве­ло к необ­хо­ди­мо­сти заби­рать мно­гие обя­зан­но­сти и пере­да­вать на уро­вень муни­ци­паль­ных рай­о­нов. В свою оче­редь часть пол­но­мо­чий муни­ци­паль­ных рай­о­нов пере­да­ва­лась на уро­вень субъ­ек­та Федерации.

Так вме­сто обе­щан­ной децен­тра­ли­за­ции полу­чи­лась куда боль­шая цен­тра­ли­за­ция, неже­ли была созда­на зако­ном о мест­ном само­управ­ле­нии 1995 года. Можно кон­ста­ти­ро­вать факт: муни­ци­паль­ная рефор­ма, как она была заду­ма­на в 2003–2009 годах, пол­но­стью про­ва­ли­лась. Ее цели достиг­ну­ты не были, а и так весь­ма пла­чев­ное поло­же­ние дел у муни­ци­па­лов со вре­ме­нем толь­ко усу­гу­би­лось. Районный уро­вень само­управ­ле­ния пре­вра­тил­ся в бюро­кра­ти­че­ский при­да­ток испол­ни­тель­ной вла­сти реги­о­на, а сель­ские посе­ле­ния вла­чат жал­кое суще­ство­ва­ние на голод­ном пай­ке. К при­ме­ру, в Ставропольском крае к 2015 году у сель­ских посе­ле­ний оста­лось толь­ко 17 функ­ций, а у муни­ци­паль­ных рай­о­нов их ста­ло 27. С посе­лен­че­ско­го на рай­он­ный уро­вень были пере­да­ны функ­ции по биб­лио­теч­ной рабо­те, раз­ра­бот­ке и при­ня­тию ген­пла­нов, содер­жа­нию аварийно-спасательных служб, осу­ществ­ле­нию муни­ци­паль­но­го лес­но­го кон­тро­ля и ряд дру­гих. Полномочия пере­да­ва­лись и с рай­он­но­го на кра­е­вой уро­вень: с 2015 года – созда­ние и охра­на лечебно-оздоровительных мест­но­стей (в том чис­ле курор­тов), с 2016 года – ути­ли­за­ция и пере­ра­бот­ка быто­вых и про­мыш­лен­ных отходов.

О сельских поселениях

Сельские посе­ле­ния – насто­я­щие парии систе­мы мест­но­го само­управ­ле­ния. Они лише­ны даже тех источ­ни­ков финан­си­ро­ва­ния, кото­ры­ми рас­по­ла­га­ют дру­гие муни­ци­па­лы. В сель­ской мест­но­сти как пра­ви­ло нет зна­чи­тель­ной муни­ци­паль­ной соб­ствен­но­сти, кото­рую мож­но сдать в арен­ду или про­дать, а арен­да муни­ци­паль­ной зем­ли мало кому инте­рес­на, так как ника­ко­го круп­но­го стро­и­тель­ства, как в горо­дах, на селе за ред­ким исклю­че­ни­ем не ведет­ся. В резуль­та­те боль­шая часть мизер­ных дохо­дов сель­ских посе­ле­ний тра­тит­ся на содер­жа­ние управ­лен­че­ско­го аппа­ра­та. И даже этих средств не хва­та­ет на то, что­бы пла­тить сотруд­ни­кам достой­ную зара­бот­ную пла­ту, так что гово­рить об отбо­ре ква­ли­фи­ци­ро­ван­ных кад­ров про­сто не при­хо­дит­ся. Например, бух­гал­тер­ских работ­ни­ков в сель­ские посе­ле­ния при­хо­дит­ся брать со сред­ним спе­ци­аль­ным обра­зо­ва­ни­ем, так как най­ти на пред­ла­га­е­мые день­ги спе­ци­а­ли­ста с выс­шим обра­зо­ва­ни­ем про­сто не реаль­но. Отсюда крайне низ­кая ква­ли­фи­ка­ция муни­ци­паль­ных слу­жа­щих на низо­вом уровне. У сель­ских посе­ле­ний нет денег ни на обнов­ле­ние орг­тех­ни­ки, ни на при­об­ре­те­ние совре­мен­но­го про­грамм­но­го обес­пе­че­ния, ни на ремонт поме­ще­ний, ни на поощ­ре­ние сотрудников.

В теку­щем виде такой уро­вень мест­но­го само­управ­ле­ния, как сель­ские посе­ле­ния, ничуть не спо­соб­ству­ет при­бли­же­нию «вла­сти к людям». Он явля­ет­ся низо­вой сту­пе­нью вер­ти­ка­ли вла­сти, совер­шен­но бес­прав­ной и очень бед­ной. Речь о раз­ви­тии эко­но­ми­че­ско­го потен­ци­а­ла даже не идет, на это или вооб­ще нет средств, или их крайне недо­ста­точ­но. Так что выхо­дит: резуль­та­том муни­ци­паль­ной рефор­мы ста­ло созда­ние умо­зри­тель­ной кон­струк­ции, когда феде­раль­ная власть вна­ча­ле при­ду­ма­ла схе­му, кажу­щу­ю­ся ей иде­аль­ной, при­ня­ла закон, вво­дя­щий эту схе­му как обя­за­тель­ную на всей тер­ри­то­рии стра­ны, а затем толь­ко нача­ла думать, что же с этим делать. Задачу мож­но было решить, обес­пе­чив систе­му мест­но­го само­управ­ле­ния дохо­да­ми, но это пол­но­стью про­ти­во­ре­чи­ло бы про­во­ди­мой бюд­жет­ной поли­ти­ке, направ­лен­ной на цен­тра­ли­за­цию сбо­ра и рас­пре­де­ле­ния дохо­дов. Поэтому было выбра­но самое про­стое реше­ние – уре­зать пол­но­мо­чия муни­ци­па­лов, а в сель­ской мест­но­сти еще и укруп­нять поселения.

Итогом это­го ста­ло сокра­ще­ние чис­ла сель­ских посе­ле­ний, про­цесс, начав­ший­ся вско­ре после про­ве­де­ния муни­ци­паль­ной рефор­мы 2003 года и про­дол­жа­ю­щий­ся в наши дни. Ведь если объ­еди­нить несколь­ко бед­ня­ков, то общий капи­тал хоть немно­го, да вырас­тет. Хотя бы за счет эко­но­мии на адми­ни­стра­тив­ном аппа­ра­те. Для сель­ских жите­лей это обо­ра­чи­ва­ет­ся тем, что за обыч­ной справ­кой им при­дет­ся ехать в сосед­нее, более круп­ное село (и очень пове­зет, если туда из их дерев­ни ходит хоть какой-то транс­порт). И, разу­ме­ет­ся, ни о каком при­бли­же­нии вла­сти к про­стым людям речь уже не идет. Любое укруп­не­ние отда­ля­ет власть, а воз­мож­ность осу­ществ­ле­ния пря­мой демо­кра­тии кажет­ся уже чем-то совер­шен­но несбы­точ­ным. Ведь собрать сель­ский сход в одной деревне доволь­но про­сто. А вот собрать сход с пяти (а в неко­то­рых сель­ских посе­ле­ни­ях и боль­ше­го чис­ла) дере­вень, раз­бро­сан­ных по окру­ге, гораз­до труднее.

Что мешает прямому волеизъявлению граждан?

Здесь самое вре­мя вер­нут­ся к исто­рии муни­ци­паль­ных реформ и посмот­реть, как отли­ча­лись демо­кра­ти­че­ские меха­низ­мы в зако­нах 1995 и 2003 годов. Закон 1995 года пре­дель­но прост и поня­тен: «Решение о про­ве­де­нии мест­но­го рефе­рен­ду­ма при­ни­ма­ет­ся пред­ста­ви­тель­ным орга­ном мест­но­го само­управ­ле­ния по соб­ствен­ной ини­ци­а­ти­ве или по тре­бо­ва­нию насе­ле­ния в соот­вет­ствии с уста­вом муни­ци­паль­но­го обра­зо­ва­ния». Закон 2003 года обла­да­ет куда более рас­плыв­ча­той фор­му­ли­ров­кой: «Решение о назна­че­нии мест­но­го рефе­рен­ду­ма при­ни­ма­ет­ся пред­ста­ви­тель­ным орга­ном муни­ци­паль­но­го обра­зо­ва­ния: 1) по ини­ци­а­ти­ве, выдви­ну­той граж­да­на­ми Российской Федерации, име­ю­щи­ми пра­во на уча­стие в мест­ном рефе­рен­ду­ме; 2) по ини­ци­а­ти­ве, выдви­ну­той изби­ра­тель­ны­ми объ­еди­не­ни­я­ми, ины­ми обще­ствен­ны­ми объ­еди­не­ни­я­ми, уста­вы кото­рых преду­смат­ри­ва­ют уча­стие в выбо­рах и (или) рефе­рен­ду­мах и кото­рые заре­ги­стри­ро­ва­ны в поряд­ке и сро­ки, уста­нов­лен­ные феде­раль­ным зако­ном; 3) по ини­ци­а­ти­ве пред­ста­ви­тель­но­го орга­на муни­ци­паль­но­го обра­зо­ва­ния и гла­вы мест­ной адми­ни­стра­ции, выдви­ну­той ими совместно».

Что озна­ча­ют эти раз­ли­чия? Появление слож­но­го бюро­кра­ти­че­ско­го меха­низ­ма, пре­пят­ству­ю­ще­го пря­мо­му воле­изъ­яв­ле­нию граж­дан. Если по зако­ну 1995 года каж­дое муни­ци­паль­ное обра­зо­ва­ние мог­ло само­сто­я­тель­но опре­де­лять поря­док про­ве­де­ния рефе­рен­ду­ма в соот­вет­ствии со сво­им уста­вом, то теперь, что­бы про­ве­сти все­об­щее голо­со­ва­ние по ини­ци­а­ти­ве мест­ных жите­лей, при­дет­ся пере­ско­чить через несколь­ко барье­ров. Инициаторы рефе­рен­ду­ма долж­ны про­ве­сти собра­ние и обра­зо­вать ини­ци­а­тив­ную груп­пу, соста­вить про­то­кол и подать заяв­ле­ние в мест­ную изби­ра­тель­ную комис­сию. Та в тече­ние 15 дней долж­на при­нять реше­ние о соот­вет­ствии ини­ци­а­ти­вы тре­бо­ва­ни­ям феде­раль­но­го зако­но­да­тель­ства и, если посчи­та­ет нуж­ным, име­ет пра­во отка­зать ини­ци­а­тив­ной груп­пе. И, нако­нец, поря­док про­ве­де­ния рефе­рен­ду­ма теперь опре­де­ля­ет­ся не уста­вом муни­ци­паль­но­го обра­зо­ва­ния, а реги­о­наль­ным законом.

Таким обра­зом мы видим, что под сомне­ни­ем ока­зал­ся очень важ­ный демо­кра­ти­че­ский прин­цип, когда толь­ко Верховный суд име­ет пра­во решать, соот­вет­ству­ет ли закон нор­мам дей­ству­ю­ще­го зако­но­да­тель­ства и Конституции РФ. Инициаторам мест­но­го рефе­рен­ду­ма могут отка­зать в самой началь­ной ста­дии их пути, при­чем реше­ни­ем мест­но­го бюро­кра­ти­че­ско­го орга­на – изби­ра­тель­ной комис­сии, кото­рая, как пра­ви­ло, пол­но­стью под­кон­троль­на реги­о­наль­ным вла­стям. Очевидный факт: ни один мест­ный рефе­рен­дум нико­гда не состо­ит­ся, если про­тив него высту­пит губер­на­тор. Как пока­зы­ва­ет прак­ти­ка про­ве­де­ния мест­ных рефе­рен­ду­мов, почти все они были посвя­ще­ны реше­нию одной зада­чи: само­об­ло­же­нию граж­дан (более 98% про­ве­ден­ных рефе­рен­ду­мов), то есть голо­со­ва­нию за доб­ро­воль­ные пла­те­жи с целью реше­ния какой-либо насущ­ной зада­чи мест­но­го само­управ­ле­ния. Данный вопрос воз­ни­ка­ет, когда у орга­нов мест­но­го само­управ­ле­ния не хва­та­ет бюд­жет­ных средств, то есть про­ве­де­ние подоб­ных рефе­рен­ду­мов мож­но объ­яс­нить не стрем­ле­ни­ем к демо­кра­ти­че­ским спо­со­бам управ­ле­ния, а кри­зи­сом в эко­но­ми­ке, когда ина­че как через все­об­щее голо­со­ва­ние, мест­но­му бюд­же­ту денег не получить.

Еще более пока­за­тель­ный при­мер полу­ча­ет­ся со схо­дом граж­дан – орга­ном пря­мой демо­кра­тии, дошед­шим до наших дней со вре­мен антич­но­сти. Если по зако­ну 1995 года сход, как и во вре­ме­на Фемистокла в Афинах, имел пра­во на обсуж­де­ние любых вопро­сов, а о пре­де­лах его ком­пе­тен­ции сооб­ща­лось, что они «уста­нав­ли­ва­ют­ся уста­вом муни­ци­паль­но­го обра­зо­ва­ния», то по зако­ну 2003 года сход полу­чил лишь пра­во менять гра­ни­цы посе­ле­ния, ини­ци­и­ро­вать обра­зо­ва­ние ново­го или упразд­нять име­ю­ще­е­ся посе­ле­ние, решать про­бле­му само­об­ло­же­ния граж­дан и опре­де­лять чис­лен­ность мест­но­го пред­ста­ви­тель­но­го орга­на и срок его пол­но­мо­чий, а так­же решать еще несколь­ко незна­чи­тель­ных задач. Далеко от идей наро­до­вла­стия полу­ча­ет­ся, не так ли?

В законе 1995 года име­лась очень инте­рес­ная ста­тья 25, гла­сив­шая: «Население в соот­вет­ствии с уста­вом муни­ци­паль­но­го обра­зо­ва­ния име­ет пра­во на право­твор­че­скую ини­ци­а­ти­ву в вопро­сах мест­но­го зна­че­ния. Проекты пра­во­вых актов по вопро­сам мест­но­го зна­че­ния, вне­сен­ные насе­ле­ни­ем в орга­ны мест­но­го само­управ­ле­ния, под­ле­жат обя­за­тель­но­му рас­смот­ре­нию на откры­том засе­да­нии с уча­сти­ем пред­ста­ви­те­лей насе­ле­ния, а резуль­та­ты рас­смот­ре­ния – офи­ци­аль­но­му опуб­ли­ко­ва­нию (обна­ро­до­ва­нию)». В законе 2003 года она исчез­ла. Зато в новом законе появи­лись такие сомни­тель­ные с точ­ки зре­ния демо­кра­тии фор­мы уча­стия насе­ле­ния в мест­ном само­управ­ле­нии как пуб­лич­ные слу­ша­ния, обще­ствен­ные обсуж­де­ния и опро­сы граж­дан. Этой воз­мож­но­стью немед­лен­но вос­поль­зо­ва­лись на местах, где пуб­лич­ные слу­ша­ния пре­вра­ти­лись в ими­та­цию демо­кра­тии, осо­бую риту­аль­ную цере­мо­нию обще­ствен­но­го одоб­ре­ния, на кото­рую в обя­за­тель­ном поряд­ке соби­ра­ют сотруд­ни­ков муни­ци­паль­ных пред­при­я­тий и про­чих бюд­жет­ни­ков, кото­рые друж­но одоб­ря­ют любые спу­щен­ные свер­ху указания.

Особенно нра­вит­ся лицам, при­ни­ма­ю­щим реше­ния, пункт 5 ста­тьи 28, гла­ся­щий, что пуб­лич­ные слу­ша­ния или обще­ствен­ные обсуж­де­ния про­во­дят­ся «По про­ек­там гене­раль­ных пла­нов, про­ек­там пра­вил зем­ле­поль­зо­ва­ния и застрой­ки, про­ек­там пла­ни­ров­ки тер­ри­то­рии, про­ек­там меже­ва­ния тер­ри­то­рии, про­ек­там пра­вил бла­го­устрой­ства тер­ри­то­рий, про­ек­там, преду­смат­ри­ва­ю­щим вне­се­ние изме­не­ний в один из ука­зан­ных утвер­жден­ных доку­мен­тов, про­ек­там реше­ний о предо­став­ле­нии раз­ре­ше­ния на услов­но раз­ре­шен­ный вид исполь­зо­ва­ния земель­но­го участ­ка или объ­ек­та капи­таль­но­го стро­и­тель­ства, про­ек­там реше­ний о предо­став­ле­нии раз­ре­ше­ния на откло­не­ние от пре­дель­ных пара­мет­ров раз­ре­шен­но­го стро­и­тель­ства, рекон­струк­ции объ­ек­тов капи­таль­но­го стро­и­тель­ства, вопро­сам изме­не­ния одно­го вида раз­ре­шен­но­го исполь­зо­ва­ния земель­ных участ­ков и объ­ек­тов капи­таль­но­го стро­и­тель­ства на дру­гой вид тако­го исполь­зо­ва­ния при отсут­ствии утвер­жден­ных пра­вил зем­ле­поль­зо­ва­ния и застройки».

То есть одни из самых важ­ных вопро­сов дея­тель­но­сти орга­нов мест­но­го само­управ­ле­ния – что, где и как стро­ить, реша­ют­ся груп­пой неиз­вест­ных граж­дан, ста­ра­тель­но изоб­ра­жа­ю­щих обще­ствен­ность. Это те самые реше­ния, кото­рые обыч­но вызы­ва­ют наи­боль­шее него­до­ва­ние граж­дан, постав­лен­ных перед весь­ма непри­ят­ным фак­том. Чаще все­го выхо­дит так: если в ваш уют­ный дво­рик в каче­стве точеч­ной застрой­ки воткну­ли огром­ную мно­го­этаж­ку, то дан­ное меро­при­я­тие все­гда будет под­дер­жа­но неким обсуж­де­ни­ем граж­дан, кото­рое друж­но про­го­ло­со­ва­ло «за» и почти нико­гда «про­тив».

И послед­ний спо­соб уча­стия граж­дан, преду­смот­рен­ный зако­ном 2003 года, – опро­сы мне­ния. Они, конеч­но, носят реко­мен­да­тель­ный харак­тер, но зато поз­во­ля­ют заин­те­ре­со­ван­ным лицам ссы­лать­ся на про­ве­ден­ный опрос как на выра­жен­ную «волю наро­да», мани­пу­ли­руя обще­ствен­ным мне­ни­ем. То есть часто может ока­зать­ся так, что сомни­тель­ная ини­ци­а­ти­ва при­кры­ва­ет­ся тем, что сна­ча­ла про­во­дит­ся социо­ло­ги­че­ский опрос с зара­нее пред­опре­де­лен­ным резуль­та­том (кто пла­тит, тот и зака­зы­ва­ет музы­ку), а затем, опи­ра­ясь на него, гото­вит­ся про­ект реше­ния, кото­рый «освя­ща­ет­ся» пол­но­стью под­кон­троль­ным обще­ствен­ным обсуж­де­ни­ем. Законность тако­го «эле­мен­та наро­до­вла­стия» слож­но объ­яс­нить, а необ­хо­ди­мость его закреп­ле­ния в зако­но­да­тель­стве надо при­знать крайне сомни­тель­ной акцией.

С опро­са­ми мне­ний могут про­изой­ти стран­ные транс­фор­ма­ции, вро­де той, что име­ла место в 2015 году, когда решал­ся вопрос об объ­еди­не­нии горо­дов Балашиха и Железнодорожный в Московской обла­сти. Поскольку в дан­ном слу­чае про­ве­де­ние рефе­рен­ду­ма отно­си­лось к ком­пе­тен­ции субъ­ек­та РФ (то есть Московской обла­сти), вме­сто него про­ве­ли опрос мне­ния. Но в мест­ных СМИ дан­ный опрос пода­ва­ли как «рефе­рен­дум» или «народ­ное голо­со­ва­ние», вно­ся пута­ни­цу в умы избирателей.

Добавим к это­му повсе­мест­ную отме­ну пря­мых выбо­ров мэров горо­дов и глав рай­о­нов, слу­чив­шу­ю­ся в пери­од с 2009 по 2015 годы, о чём мы уже писа­ли в пер­вой ста­тье наше­го цик­ла, и обна­ру­жим, что демо­кра­тии на мест­ном уровне в России не полу­чи­лось. И вовсе не пото­му, что народ у нас пло­хой или незре­лый, не гото­вый к рабо­те с демо­кра­ти­че­ски­ми инсти­ту­та­ми. Наоборот, выбо­ры мэров горо­дов и глав рай­о­нов вызы­ва­ли в обще­стве живей­ший инте­рес – ведь люди пони­ма­ли, что они изби­ра­ют ту самую власть ниж­не­го уров­ня, с кото­рой будут чаще все­го сопри­ка­сать­ся. На таких выбо­рах была и кон­ку­рен­ция про­грамм, и реаль­ная поли­ти­че­ская борь­ба. Да и сам по себе уро­вень про­вин­ци­аль­но­го горо­да или рай­о­на поз­во­ля­ет допу­стить веро­ят­ность того, что будет избран дей­стви­тель­но народ­ный кан­ди­дат, а не став­лен­ник дей­ству­ю­щей вла­сти. Такое слу­ча­лось, осо­бен­но там, где поли­ти­ка реги­о­наль­ных вла­стей ока­за­лась неудач­ной, а пред­ла­га­е­мые губер­на­то­ра­ми кан­ди­да­ты не поль­зо­ва­лись популярностью.

Видимо, это и погу­би­ло пря­мые выбо­ры. Принятие реги­о­наль­ных зако­нов о мест­ном само­управ­ле­нии лежит в сфе­ре ответ­ствен­но­сти субъ­ек­тов феде­ра­ции. Поэтому, как толь­ко на феде­раль­ном уровне был дан сиг­нал «выбо­ры мож­но отме­нять», они были отме­не­ны, бла­го реги­о­наль­ные пар­ла­мен­ты в боль­шин­стве слу­ча­ев пол­но­стью кон­тро­ли­ру­ют­ся пар­ти­ей власти.

Так, шаг за шагом, год за годом, у нас посте­пен­но и почти неза­мет­но укра­ли демократию.

Подготовлено ана­ли­ти­че­ской служ­бой Партии пря­мой демократии