Что делать? Или имеющийся опыт и предлагаемые реформы

Ознакомившись в нашем цик­ле ста­тей с про­бле­ма­ми мест­но­го само­управ­ле­ния в России (часть пер­вая, вто­рая и тре­тья), самое вре­мя перей­ти к рас­смот­ре­нию опы­та в дан­ном вопро­се и узнать, как орга­ни­зо­ва­ны успеш­но рабо­та­ю­щие моде­ли мест­но­го само­управ­ле­ния. Для при­ме­ра луч­ше все­го исполь­зо­вать три образ­ца: Францию – как наи­бо­лее цен­тра­ли­зо­ван­ную стра­ну Европы, Германию – как стра­ну, где после­до­ва­тель­но про­во­дит­ся прин­цип феде­ра­лиз­ма, а так­же Российскую импе­рию, где до 1917 года дей­ство­ва­ла одна из самых успеш­ных моде­лей мест­но­го само­управ­ле­ния того времени.

Французское местное самоуправление

С точ­ки зре­ния административно-территориального деле­ния, Франция сего­дня устро­е­на в соот­вет­ствии с тра­ди­ци­я­ми реше­ний рево­лю­ци­он­но­го Учредительного собра­ния, кото­рое в 1790 году отме­ни­ло исто­ри­че­ское деле­ние на про­вин­ции и вме­сто это­го раз­де­ли­ло всю стра­ну на депар­та­мен­ты. Основным прин­ци­пом при этом была уста­нов­ле­на воз­мож­ность дой­ти сво­им ходом из любо­го посе­ле­ния депар­та­мен­та до его сто­ли­цы за вре­мя с захо­да до зака­та солн­ца. То есть – обес­пе­че­ние доступ­но­сти орга­нов вла­сти для каж­до­го граж­да­ни­на. Департаменты – это адми­ни­стра­тив­ные еди­ни­цы госу­дар­ства, кото­рые одно­вре­мен­но явля­ют­ся и наи­бо­лее круп­ны­ми струк­ту­ра­ми мест­но­го само­управ­ле­ния. Центральное пра­ви­тель­ство в лице пре­зи­ден­та рес­пуб­ли­ки назна­ча­ет в каж­дый депар­та­мент пре­фек­та – выс­ше­го чинов­ни­ка, а в целом каж­дый депар­та­мент кон­тро­ли­ру­ет­ся мини­стер­ством внут­рен­них дел, кото­рое, в отли­чие от РФ, явля­ет­ся не толь­ко «мини­стер­ством поли­ции», а еще и госу­дар­ствен­ной струк­ту­рой, ответ­ствен­ной за вза­и­мо­дей­ствие цен­траль­ной и мест­ной властей.

Префект кон­тро­ли­ру­ет боль­шин­ство функ­ций цен­траль­ной вла­сти в сво­ем депар­та­мен­те и может давать мест­но­му само­управ­ле­нию те или иные реко­мен­да­ции. До рефор­мы 1982 года, дав­шей мест­но­му само­управ­ле­нию боль­ше прав, пре­фект мог отме­нять реше­ния орга­нов мест­но­го само­управ­ле­ния, если счи­тал их несо­от­вет­ству­ю­щи­ми зако­но­да­тель­ству. В 1982 году систе­ма, под­вер­гав­ша­я­ся рез­кой кри­ти­ке за свою неде­мо­кра­тич­ность, была рефор­ми­ро­ва­на. Полномочия в обла­сти эко­но­ми­че­ско­го пла­ни­ро­ва­ния и раз­ви­тия инфра­струк­ту­ры депар­та­мен­тов были пере­да­ны выбор­ным орга­нам – Генеральным сове­там, а пре­фек­ты сохра­ни­ли кон­троль за обще­ствен­ным поряд­ком и оста­лись гла­ва­ми реги­о­наль­ных госу­дар­ствен­ных адми­ни­стра­ций. При этом испол­ни­тель­ная власть в депар­та­мен­те была воз­ло­же­на на пред­се­да­те­ля Генерального сове­та, кото­рый изби­ра­ет­ся депу­та­та­ми из сво­е­го соста­ва. Депутаты Генерального сове­та изби­ра­ют­ся на все­об­щих выбо­рах. В 2010 году все нало­ги, соби­ра­е­мые на тер­ри­то­ри­ях депар­та­мен­тов, были пере­да­ны на обще­на­ци­о­наль­ный уро­вень. Правительство в свою оче­редь полу­чи­ло пра­ва пере­рас­пре­де­ле­ния нало­гов по реги­о­нам. В каче­стве ком­пен­са­ции закон гаран­ти­ро­вал мест­но­му само­управ­ле­нию уро­вень финан­си­ро­ва­ния не мень­ший, чем был до это­го изъятия.

Таким обра­зом во Франции реа­ли­зо­ва­на схе­ма, когда в реги­оне дей­ству­ют как цен­траль­ные власт­ные струк­ту­ры, под­чи­нен­ные пре­фек­ту, так и мест­ные, под­чи­нен­ные пред­се­да­те­лю Генерального сове­та депар­та­мен­та. К веде­нию реги­о­наль­но­го само­управ­ле­ния депар­та­мен­тов отно­сят­ся вопро­сы бла­го­устрой­ства, эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия тер­ри­то­рии, про­фес­си­о­наль­но­го образования.

Следующий уро­вень мест­но­го само­управ­ле­ния – окру­га, на кото­рые делит­ся каж­дый депар­та­мент (обыч­но в депар­та­мен­те нахо­дят­ся 3–4 окру­га). Местное само­управ­ле­ние на этом уровне пред­став­ле­но окруж­ным сове­том, изби­ра­е­мым все­об­щим голо­со­ва­ни­ем. Совет выби­ра­ет из сво­е­го чис­ла пред­се­да­те­ля, так­же наде­лен­но­го испол­ни­тель­ной вла­стью на тер­ри­то­рии окру­га. К веде­нию окруж­но­го само­управ­ле­ния отно­сят­ся вопро­сы окруж­но­го бюд­же­та, стро­и­тель­ства, обес­пе­че­ния жильем и раз­лич­ные куль­тур­ные проекты.

Но, пожа­луй, самый важ­ный эле­мент мест­но­го само­управ­ле­ния во Франции – это ком­му­ны: навер­ное, ста­рей­шая само­управ­ля­ю­ща­я­ся струк­ту­ра, про­ис­хо­дя­щая еще со вре­мен Средних веков. Коммуны полу­чи­ли зако­но­да­тель­ное оформ­ле­ние во вре­мя Французской рево­лю­ции и с тех пор неиз­мен­но явля­ют­ся самой близ­кой рядо­во­му граж­да­ни­ну струк­ту­рой само­управ­ле­ния. Фактически ком­му­ны – общи­ны граж­дан, про­жи­ва­ю­щих на тер­ри­то­рии насе­лен­но­го пунк­та, неза­ви­си­мо от того, мил­ли­он­ный это город или дерев­ня с менее чем сот­ней жите­лей. Конституция Франции про­воз­гла­ша­ет, что ком­му­ны явля­ют­ся тер­ри­то­ри­аль­ны­ми кол­лек­ти­ва­ми и «сво­бод­но управ­ля­ют­ся выбран­ны­ми орга­на­ми при соблю­де­нии усло­вий, преду­смот­рен­ных зако­ном». В веде­нии ком­му­ны нахо­дят­ся сле­ду­ю­щие вопро­сы: реги­стра­ция актов граж­дан­ско­го состо­я­ния, веде­ние спис­ков изби­ра­те­лей и орга­ни­за­ция выбо­ров, началь­ная шко­ла, соци­аль­ная под­держ­ка, орга­ни­за­ция город­ско­го транс­пор­та и подер­жа­ние муни­ци­паль­ных дорог, утвер­жде­ние пла­нов стро­и­тель­ства жилья, раз­ра­бот­ка норм застрой­ки на тер­ри­то­рии насе­лен­но­го пунк­та, охра­на окру­жа­ю­щей сре­ды, пере­ра­бот­ка мусо­ра, водоснабжение.

Система ком­му­наль­ной вла­сти выстро­е­на очень необыч­но. Мэр, изби­ра­е­мый муни­ци­паль­ным сове­том, явля­ет­ся не толь­ко гла­вой мест­ной адми­ни­стра­ции, но и пред­ста­ви­те­лем цен­траль­ной вла­сти. Через пре­фек­та депар­та­мен­та мэр отве­ча­ет перед мини­стер­ством внут­рен­них дел за поря­док на тер­ри­то­рии ком­му­ны. Выполняя свои функ­ции пред­ста­ви­те­ля цен­траль­ной вла­сти, мэр не под­чи­ня­ет­ся муни­ци­паль­но­му сове­ту и может быть под­верг­нут взыс­ка­нию толь­ко пре­фек­том. Все важ­ные реше­ния ком­му­ны, осо­бен­но ее бюд­жет, долж­ны быть согла­со­ва­ны с вла­стя­ми депар­та­мен­та. И, нако­нец, все орга­ны мест­но­го само­управ­ле­ния рас­смат­ри­ва­ют­ся фран­цуз­ским зако­но­да­тель­ством как часть еди­ной систе­мы госу­дар­ствен­но­го управ­ле­ния, бла­го­да­ря чему кон­тро­ли­ру­ют­ся выше­сто­я­щи­ми орга­на­ми вла­сти. Особенность ком­мун во Франции заклю­ча­ет­ся в том, что ком­му­ной явля­ет­ся любое посе­ле­ние, отче­го сред­няя чис­лен­ность насе­ле­ния ком­му­ны состав­ля­ет все­го око­ло 1,5 тысяч чело­век. Это при­во­дит к необ­хо­ди­мо­сти орга­ни­за­ции доб­ро­воль­ных ассо­ци­а­ций ком­мун для фор­ми­ро­ва­ния обще­го бюд­же­та. При этом ника­ко­го «укруп­не­ния» ком­мун не про­ис­хо­дит и орга­ны мест­но­го само­управ­ле­ния оста­ют­ся все так же бли­ки рядо­во­му граж­да­ни­ну. Каждая ком­му­на, всту­па­ю­щая в ассо­ци­а­цию, реша­ет, какую часть сво­их пол­но­мо­чий она гото­ва пере­дать на уро­вень объединения.

Местное самоуправление в Германии

В Германии нет феде­раль­но­го зако­на о мест­ном само­управ­ле­нии, а все вопро­сы регу­ли­ро­ва­ния пере­да­ны на уро­вень земель. В Конституции лишь закреп­ле­но поло­же­ние, что «общи­нам долж­но быть предо­став­ле­но пра­во регу­ли­ро­вать в рам­ках зако­на под свою ответ­ствен­ность все дела мест­но­го сооб­ще­ства». Собственно, в отли­чие от Франции, немец­кая систе­ма мест­но­го само­управ­ле­ния устро­е­на не свер­ху вниз, от пре­зи­ден­та рес­пуб­ли­ки до каж­дой отдель­ной ком­му­ны, а сни­зу вверх, на базе тер­ри­то­ри­аль­ных общин. Общины явля­ют­ся как низо­вым инсти­ту­том мест­но­го само­управ­ле­ния, так и пред­став­ля­ют госу­дар­ство в той части функ­ций, что пере­да­ет­ся феде­раль­ной вла­стью на мест­ный уро­вень. Общины фор­ми­ру­ют­ся на тер­ри­то­рии любых посе­ле­ний, как город­ских, так и сельских.

Главным орга­ном вла­сти в общине явля­ет­ся общин­ный совет, изби­ра­е­мый все­об­щим голо­со­ва­ни­ем. Совет фор­ми­ру­ет испол­ни­тель­ный орган – мест­ную адми­ни­стра­цию, кото­рой пере­да­ет часть сво­их пол­но­мо­чий. Она отве­ча­ет за еже­днев­ное опе­ра­тив­ное управ­ле­ние общи­ной и за под­го­тов­ку и выпол­не­ние реше­ний сове­та. Законы раз­ных земель по-разному опре­де­ля­ют пол­но­мо­чия мест­ных адми­ни­стра­ций: где-то они име­ют пра­во само­сто­я­тель­но решать все теку­щие вопро­сы, а где-то обя­за­ны руко­вод­ство­вать­ся ука­за­ни­я­ми сове­та. Руководство мест­ной адми­ни­стра­ци­ей при­над­ле­жит или бур­го­мист­ру, или кол­ле­ги­аль­но­му орга­ну – маги­стра­ту, в состав кото­ро­го вхо­дят пред­се­да­тель общин­но­го сове­та, бур­го­мистр, совет­ни­ки и несколь­ко депу­та­тов сове­та. В любом слу­чае, адми­ни­стра­тив­ный аппа­рат общи­ны воз­глав­ля­ет­ся бур­го­мистром. В боль­шин­стве земель маги­страт­ская систе­ма была упразд­не­на в ходе реформ 1990‑х годов и вве­де­ны все­об­щие пря­мые выбо­ры бургомистров.

В жиз­ни общи­ны вели­ка роль рядо­вых граж­дан. Муниципальные сове­ты регу­ляр­но созы­ва­ют собра­ния граж­дан, реша­ю­щие самые важ­ные вопро­сы жиз­ни общи­ны. Местные жите­ли могут фор­ми­ро­вать ини­ци­а­тив­ные груп­пы, име­ю­щие пра­во пода­вать в орга­ны само­управ­ле­ния запро­сы, кото­рые долж­ны быть под­пи­са­ны не менее чем 15% жите­лей. Советы общин и бур­го­мист­ры обя­за­ны реа­ги­ро­вать на такие запро­сы. Считается, что это очень эффек­тив­ное сред­ство воз­дей­ствия обще­ствен­но­го мне­ния на мест­ные адми­ни­стра­ции с целью занять­ся про­бле­мой, вол­ну­ю­щей жителей.

Полномочия мест­но­го само­управ­ле­ния в Германии делят­ся на две груп­пы: соб­ствен­ные и деле­ги­ро­ван­ные феде­раль­ной или земель­ной вла­стью. Собственные пол­но­мо­чия могут быть как обя­за­тель­ны­ми: гра­до­стро­и­тель­ное пла­ни­ро­ва­ние и раз­ви­тие посе­ле­ний, водо­снаб­же­ние, транс­порт, пожар­ная охра­на, дорож­ное стро­и­тель­ство, так и доб­ро­воль­ны­ми: куль­ту­ра и спорт, по кото­рым общи­ны могут отка­зать­ся нести бюд­жет­ные рас­хо­ды. Полномочия, деле­ги­ро­ван­ные общи­нам феде­раль­ной или земель­ной вла­стью, могут быть пере­да­ны лишь при усло­вии пол­но­го финан­со­во­го обес­пе­че­ния их выполнения.

Финансовые воз­мож­но­сти общин огром­ны. Если, как мы уже упо­ми­на­ли в про­шлых пуб­ли­ка­ци­ях, бюд­же­ты муни­ци­па­ли­те­тов РФ состав­ля­ют все­го 3% кон­со­ли­ди­ро­ван­но­го бюд­же­та России, то в Германии доля бюд­же­та общин состав­ля­ет око­ло 50%. Такая систе­ма обес­пе­чи­ва­ет­ся за счет прак­ти­ки «бюд­жет­но­го вырав­ни­ва­ния», когда у бога­тых общин вла­сти заби­ра­ют боль­шую часть дохо­дов (до 80%) и рас­пре­де­ля­ют их сре­ди более бед­ных общин. Власти, суб­си­ди­руя общи­ны, самым энер­гич­ным обра­зом стре­мят­ся к под­дер­жа­нию схо­же­го уров­ня жиз­ни на тер­ри­то­рии всей стра­ны, что­бы избе­жать мигра­ции и пере­на­се­ле­ния круп­ней­ших горо­дов. Разумеется, любой боль­шой город все рав­но откры­ва­ет его жите­лям куда боль­ше воз­мож­но­стей, но чисто эко­но­ми­че­ская мигра­ция в Германии прак­ти­че­ски пол­но­стью отсут­ству­ет, даже из сла­бо­раз­ви­тых реги­о­нов восто­ка (быв­шей ГДР). Причины такой щед­ро­сти про­сты: как отме­ча­ют немец­кие эко­но­ми­сты, эффек­тив­ность рас­хо­до­ва­ния бюд­жет­ных средств на мест­ном уровне куда выше, чем на земель­ном или феде­раль­ном. Местное само­управ­ле­ние бли­же к нуж­дам наро­да и его куда про­ще кон­тро­ли­ро­вать общественности.

На более высо­ком уровне мест­но­го само­управ­ле­ния нахо­дят­ся рай­о­ны, объ­еди­ня­ю­щие несколь­ко общин как в горо­дах, так и в сель­ской мест­но­сти. Районы опре­де­ля­ют­ся Конституцией как объ­еди­не­ния общин и одно­вре­мен­но явля­ют­ся орга­на­ми мест­но­го само­управ­ле­ния и низ­ши­ми орга­на­ми феде­раль­ной госу­дар­ствен­ной адми­ни­стра­ции. Основная зада­ча рай­о­на – коор­ди­на­ция дей­ствия состав­ля­ю­щих его общин и реше­ние вопро­сов, кото­рые не по силам отдель­ным общи­нам. Сфера ответ­ствен­но­сти рай­о­на не опре­де­ля­ет­ся кон­крет­но, а нахо­дит­ся в веде­нии феде­раль­ных земель. Чаще все­го им пере­да­ют­ся вопро­сы соци­аль­но­го обес­пе­че­ния, меди­ци­ны и содер­жа­ния рай­он­ных дорог. В целом рай­он в систе­ме мест­но­го само­управ­ле­ния Германии игра­ет вспо­мо­га­тель­ную роль, часто исполь­зу­ет­ся феде­раль­ны­ми орга­на­ми для реше­ния соб­ствен­ных задач на местах, отче­го пол­но­мо­чия рай­он­но­го само­управ­ле­ния рас­смат­ри­ва­ет­ся как ком­пен­са­тор­ные, то есть втор­га­ю­щи­е­ся в чужую сфе­ру ответ­ствен­но­сти, не под­ме­няя ее.

Местное самоуправление в Российской империи

В России мест­ное само­управ­ле­ние появи­лось в ходе зем­ской рефор­мы 1864 года (в сель­ской мест­но­сти) и город­ской рефор­мы 1870 года (в горо­дах). Для сво­е­го вре­ме­ни это была очень про­грес­сив­ная систе­ма, создав­шая выбор­ные орга­ны само­управ­ле­ния и их испол­ни­тель­ные струк­ту­ры. В горо­дах это были город­ские думы во гла­ве с город­ским голо­вой, изби­ра­е­мым из соста­ва депу­та­тов, в сель­ской мест­но­сти – губерн­ские и уезд­ные зем­ские собра­ния во гла­ве с мест­ны­ми пред­во­ди­те­ля­ми дво­рян­ства (гла­ва­ми мест­но­го сослов­но­го само­управ­ле­ния, выби­ра­е­мых съез­да­ми дво­рян­ства). Кажущаяся неде­мо­кра­тич­ность сли­я­ния мест­но­го и сослов­но­го само­управ­ле­ния на деле была свя­за­на с тем, что дво­рян­ство было глав­ным зем­ле­вла­дель­цем в импе­рии и уже бла­го­да­ря это­му ощу­ща­ло осо­бую ответ­ствен­ность за тер­ри­то­рии, на кото­рых нахо­ди­лись име­ния. Кроме того, пред­во­ди­те­ля­ми дво­рян­ства обыч­но ста­но­ви­лись самые авто­ри­тет­ные и хоро­шо обра­зо­ван­ные зем­ле­вла­дель­цы, кото­рым было про­ще и орга­ни­зо­вы­вать рабо­ту мест­ных орга­нов, и вза­и­мо­дей­ство­вать с губерн­ски­ми вла­стя­ми. В то же самое вре­мя очень похо­жий инсти­тут функ­ци­о­ни­ро­вал в Великобритании в виде долж­но­стей лордов-лейтенантов, кото­рые назна­ча­лись во все окру­га коро­лев­ства из чис­ла наи­бо­лее бога­тых и знат­ных зем­ле­вла­дель­цев. Так что в демо­кра­тиз­ме систе­мы мест­но­го само­управ­ле­ния Российской импе­рии при­ме­ни­тель­но к поряд­кам XIX сто­ле­тия мож­но не сомневаться.

Административные орга­ны само­управ­ле­ния были пред­став­ле­ны зем­ски­ми упра­ва­ми в сель­ской мест­но­сти и город­ски­ми упра­ва­ми в горо­дах. В веде­ние город­ско­го мест­но­го само­управ­ле­ния пре­да­ва­лись вопро­сы бла­го­устрой­ства, дорож­но­го стро­и­тель­ства, водо­снаб­же­ния и кана­ли­за­ции, опре­де­ле­ние гра­до­стро­и­тель­ной поли­ти­ки, над­зор за мест­ной тор­гов­лей, раз­ви­тие эко­но­ми­ки, транс­порт, стро­и­тель­ство и содер­жа­ние обще­ствен­ных зда­ний. Земства зани­ма­лись бла­го­устрой­ством, дорож­ным стро­и­тель­ством, орга­ни­за­ци­ей школ и боль­ниц, раз­ви­ти­ем эко­но­ми­ки и сель­ско­го хозяй­ства, а так­же созда­ни­ем про­до­воль­ствен­ных резервов.

Для финан­со­во­го обес­пе­че­ния дея­тель­но­сти само­управ­ле­ния новые орга­ны полу­чи­ли воз­мож­ность взи­ма­ния мест­ных сбо­ров. В соб­ствен­но­сти горо­дов нахо­ди­лись все зем­ли обще­ствен­но­го поль­зо­ва­ния. Городской голо­ва, его заме­сти­тель, а так­же важ­ней­шие поста­нов­ле­ния город­ских дум под­ле­жа­ли утвер­жде­нию мини­стром внут­рен­них дел или губер­на­то­ром, или согла­со­вы­ва­лись с началь­ни­ком поли­ции. В осталь­ных вопро­сах само­управ­ле­ние было совер­шен­но само­сто­я­тель­ным, и ни губер­на­тор, ни иные госу­дар­ствен­ные чинов­ни­ки в него не вме­ши­ва­лись. При суще­ство­вав­шем в России уровне сво­бо­ды прес­сы подоб­ное вме­ша­тель­ство вызва­ло бы немед­лен­ную реак­цию обще­ствен­но­сти и круп­ный скандал.

Города полу­чи­ли доволь­но зна­чи­тель­ный нало­го­вый источ­ник: налог с недви­жи­мо­го иму­ще­ства, сбор с доку­мен­тов на пра­во про­из­вод­ства тор­гов­ли и про­мыс­лов (что-то вро­де нынеш­них лицен­зий), сбор с заве­де­ний обще­ствен­но­го пита­ния. Размер нало­га с недви­жи­мо­сти опре­де­лял­ся город­ски­ми вла­стя­ми, но не более 1% сто­и­мо­сти иму­ще­ства или 10% с дохо­да, полу­ча­е­мо­го с иму­ще­ства, так что горо­да, заин­те­ре­со­ван­ные в эко­но­ми­че­ском росте, эти пла­те­жи ста­ра­лись сни­жать. Когда в 1903 году либе­раль­но настро­ен­ная Московская город­ская дума повы­си­ла этот сбор до мак­си­маль­но воз­мож­ных 10% с дохо­да, это вызва­ло весь­ма нега­тив­ную реак­цию в обще­стве. Кроме того, в доход горо­да посту­па­ли все пла­те­жи с ока­зы­ва­е­мых насе­ле­нию ком­му­наль­ных и транс­порт­ных услуг, в том чис­ле кон­цес­си­он­ные пла­те­жи, если эти функ­ции нахо­ди­лись в концессии.

Никаких «вырав­ни­ва­ю­щих» суб­си­дий от цен­траль­но­го пра­ви­тель­ства не под­ра­зу­ме­ва­лось – сколь­ко денег полу­чил город или зем­ство, столь­ко они и мог­ли потра­тить. С одной сто­ро­ны, это при­во­ди­ло к тому, что бога­тые горо­да мог­ли поз­во­лить мас­штаб­ные урба­ни­сти­че­ские про­ек­ты, свя­зан­ные с бла­го­устрой­ством, элек­три­фи­ка­ци­ей, раз­ви­ти­ем обще­ствен­но­го транс­пор­та, в то вре­мя как бед­ные горо­да и зем­ства вынуж­де­ны были эко­но­мить. С дру­гой сто­ро­ны, подоб­ная прак­ти­ка не меша­ла раз­ви­тию кон­цес­сий, когда орга­ни­за­ция трам­вай­но­го дви­же­ния, или стро­и­тель­ство элек­тро­стан­ций пере­да­ва­лись в кон­цес­сию и осу­ществ­ля­лись на ком­мер­че­ской осно­ве уже не как муни­ци­паль­ный про­ект, а как ини­ци­а­ти­ва част­ных пред­при­ни­ма­те­лей. Одновременно, если госу­дар­ство дава­ло зем­ствам какое-либо пору­че­ние, напри­мер, на про­ве­де­ние ста­ти­сти­че­ских иссле­до­ва­ний, оно в обя­за­тель­ном поряд­ке сопро­вож­да­лось отдель­ным «про­ект­ным» финансированием.

Впрочем, если из-за изме­не­ний в зако­но­да­тель­стве мест­ное само­управ­ле­ние лиша­лось каких-либо источ­ни­ков дохо­да (к при­ме­ру, в 1894 году, после уста­нов­ле­ния казен­ной про­да­жи вина, горо­да лиши­лись сбо­ров с патен­тов на заво­ды и заве­де­ния для выдел­ки и про­да­жи вина), то цен­траль­ная власть долж­на была ком­пен­си­ро­вать поте­рян­ный доход и изыс­кать новый рав­но­цен­ный источ­ник финансирования.

В целом, как пока­зы­ва­ет исто­рия, поло­же­ние дел с финан­са­ми у земств и горо­дов было доволь­но непло­хое, уж точ­но куда луч­ше, чем у нынеш­не­го мест­но­го само­управ­ле­ния. Если же смот­реть на объ­ем рас­хо­дов, то в 1900 году в губер­ни­ях, где было при­ня­то зем­ское само­управ­ле­ние, на одно­го чело­ве­ка рас­хо­до­ва­лось 1,37 руб­ля, а в губер­ни­ях без само­управ­ле­ния – толь­ко 0,39 руб­ля. Эффект оче­ви­ден! Основные ста­тьи рас­хо­дов земств были тако­вы: меди­ци­на, народ­ное обра­зо­ва­ние и дорож­ное стро­и­тель­ство. Структура рас­хо­дов горо­дов была иной: так, в Москве в 1913 году 45% бюд­же­та ухо­ди­ло на бла­го­устрой­ство, 13% на меди­ци­ну, 10,5% на образование.

Интересный факт: после город­ской рефор­мы посто­ян­но воз­рас­та­ла доля поступ­ле­ний в бюд­жет средств от город­ских пред­при­я­тий, что сви­де­тель­ству­ет об их высо­кой эко­но­ми­че­ской эффек­тив­но­сти, в отли­чие от совре­мен­ных муни­ци­паль­ных пред­при­я­тий, кото­рые в боль­шин­стве сво­ем убы­точ­ны. В Москве с 1887 года до 1913 года доля дохо­дов от при­над­ле­жа­щих горо­ду пред­при­я­тий воз­рос­ла с 7,6% бюд­же­та до 55,4%. Удивительные циф­ры, мно­гое гово­ря­щие о совре­мен­ной систе­ме управ­ле­ния. Таким обра­зом, пусть не вез­де, но роль нало­га с недви­жи­мо­сти в каче­стве основ­но­го источ­ни­ка дохо­дов посте­пен­но пере­хо­ди­ла к при­бы­ли от ком­мер­че­ских пред­при­я­тий, при­над­ле­жа­щих городам.

Как мы видим, в Российской импе­рии была реа­ли­зо­ва­на одно­уров­не­вая систе­ма мест­но­го само­управ­ле­ния, в кото­рой пра­ва­ми само­управ­ле­ния поль­зо­ва­лись отдель­ные общи­ны. Городское само­управ­ле­ние было при­ви­ле­ги­ей горо­дов и поэто­му посе­ле­ния, не име­ю­щие ста­ту­са горо­да, счи­та­лись частью уезд­но­го зем­ства и не име­ли отдель­но­го самоуправления.

Сходства и различия рассмотренных моделей самоуправления

Говоря о сход­стве и отли­чи­ях рас­смот­рен­ных моде­лей само­управ­ле­ния, преж­де все­го сто­ит отме­тить, что в Российской импе­рии эта струк­ту­ра была инте­гри­ро­ва­на в систе­му госу­дар­ствен­ной вла­сти, а в совре­мен­ной гер­ман­ской и фран­цуз­ской систе­мах мест­ное само­управ­ле­ние явля­ет­ся частью пуб­лич­ной вла­сти. До кон­сти­ту­ци­он­ной рефор­мы 2020 года мест­ное само­управ­ле­ние в Российской Федерации не вхо­ди­ло в систе­му госу­дар­ствен­ной вла­сти, но теперь опи­сы­ва­ет­ся как часть орга­нов пуб­лич­ной вла­сти, хотя сам тер­мин в Конституции и не определен.

В России и Германии мест­ное само­управ­ле­ние двух­уров­не­вое. Россия: рай­о­ны и посе­ле­ния, Германия: рай­о­ны и общи­ны. Во Франции систе­ма трех­уров­не­вая: депар­та­мен­ты, окру­га, ком­му­ны. При этом в Германии отсут­ству­ет вер­ти­каль­ное под­чи­не­ние струк­тур мест­но­го само­управ­ле­ния, во Франции оно при­сут­ству­ет, а в России, по бук­ве зако­на, гла­ва сель­ско­го посе­ле­ния никак не под­чи­ня­ет­ся гла­ве рай­о­на, но по фак­ту часто не может сде­лать и шаг без раз­ре­ше­ния свер­ху. Это явля­ет­ся след­стви­ем «вер­ти­каль­ной» кон­цен­тра­ции средств. В Германии мест­ные нало­ги посту­па­ют непо­сред­ствен­но на уро­вень ком­мун. Это и земель­ный, и иму­ще­ствен­ный, и про­мыс­ло­вый нало­ги. При этом став­ку про­мыс­ло­во­го нало­га ком­му­ны впра­ве само­сто­я­тель­но повы­шать или пони­жать для при­вле­че­ния биз­не­са на свою тер­ри­то­рию. Районы в Германии не име­ют соб­ствен­ных нало­го­вых поступ­ле­ний и финан­си­ру­ют­ся за счет отчис­ле­ний, пере­чис­ля­е­мых им общи­на­ми. Смысл такой финан­со­вой схе­мы заклю­ча­ет­ся в сле­ду­ю­щем: посколь­ку рай­о­ны предо­став­ля­ют услу­ги жите­лям общин, при­чем такие услу­ги, предо­став­лять кото­рые само­сто­я­тель­но общи­нам не под силу, эти услу­ги долж­ны сами­ми общи­на­ми и опла­чи­вать­ся. В России же напро­тив, чем выше уро­вень вла­сти, тем боль­ши­ми финан­со­вы­ми воз­мож­но­стя­ми она рас­по­ла­га­ет, так что воз­ни­ка­ет финан­со­вая зави­си­мость не толь­ко внут­ри иерар­хии мест­но­го само­управ­ле­ния, но и самой систе­мы само­управ­ле­ния от реги­о­наль­ной и феде­раль­ной властей.

В резуль­та­те полу­ча­ет­ся, что совре­мен­ная рос­сий­ская систе­ма име­ет все недо­стат­ки как цен­тра­ли­зо­ван­ной фран­цуз­ской, так и децен­тра­ли­зо­ван­ной немец­кой систем мест­но­го само­управ­ле­ния и вме­сте с тем совер­шен­но лише­на их досто­инств. Государственная власть в России жела­ет иметь пол­ный кон­троль над мест­ным само­управ­ле­ни­ем и одно­вре­мен­но само­устра­ня­ет­ся от любой ответ­ствен­но­сти за то, как оно про­ис­хо­дит, остав­ляя мест­ных жите­лей один на один со сво­и­ми нере­ша­е­мы­ми проблемами.

Предложения по совершенствованию местного самоуправления в России

Теперь, когда мы рас­смот­ре­ли весь спектр про­блем совре­мен­но­го мест­но­го само­управ­ле­ния и изу­чи­ли нара­бо­тан­ный за более чем пол­то­ра сто­ле­тия опыт, мож­но попро­бо­вать сфор­му­ли­ро­вать пред­ло­же­ния по совер­шен­ство­ва­нию мест­но­го само­управ­ле­ния в России.

Прежде все­го необ­хо­ди­мо упро­стить чрез­мер­но гро­мозд­кую струк­ту­ру муни­ци­паль­ных обра­зо­ва­ний. Сейчас их целых восемь, тако­го нет более нигде в мире! Смысл таких муни­ци­паль­ных фор­ми­ро­ва­ний, как внут­ри­го­род­ские тер­ри­то­рии горо­дов феде­раль­но­го зна­че­ния, город­ской округ с внут­ри­го­род­ским деле­ни­ем, внут­ри­го­род­ской рай­он и муни­ци­паль­ный округ, совер­шен­но не оче­ви­ден, а поль­за от их нали­чия сомни­тель­на. Поэтому наи­бо­лее эффек­тив­ным пред­став­ля­ет­ся при­ня­тие опи­сан­ной далее муни­ци­паль­ной струк­ту­ры, осно­ван­ной на иде­ях пря­мой демократии.

В осно­ве систе­мы мест­но­го само­управ­ле­ния лежат само­управ­ля­ю­щи­е­ся общи­ны. Это долж­ны быть объ­еди­не­ния граж­дан, про­жи­ва­ю­щих в одном месте в чис­ле, доста­точ­ном для того, что­бы одно­вре­мен­но иметь воз­мож­ность решать мест­ные вопро­сы все­об­щим голо­со­ва­ни­ем и рас­по­ла­гать доста­точ­ны­ми для это­го сред­ства­ми. Вероятно, чис­лен­ность око­ло тыся­чи чело­век для такой общи­ны пред­став­ля­ет­ся опти­маль­ной. Самоуправляющаяся общи­на долж­на полу­чить все пра­ва по бла­го­устрой­ству тер­ри­то­рии, на кото­рой про­жи­ва­ют ее чле­ны, и реше­ние вопро­сов жилищно-коммунального хозяй­ства и капи­таль­но­го ремон­та зда­ний, кото­рые более все­го вол­ну­ют жите­лей как город­ских, так и сель­ских посе­ле­ний. На дан­ном уровне само­управ­ле­ния нет нуж­ды в суще­ство­ва­нии выбор­ных орга­нов вла­сти, так как все реша­ет собра­ние граж­дан (в том чис­ле про­во­ди­мое онлайн), а за адми­ни­стра­тив­ные функ­ции отве­ча­ет выбор­ный ста­ро­ста общи­ны, регу­ляр­но отчи­ты­ва­ю­щий­ся перед избирателями.

Кстати, сто­ит отме­тить очень важ­ный аспект: собра­ние чле­нов общи­ны име­ет пра­во обла­гать про­жи­ва­ю­щих на ее тер­ри­то­рии допол­ни­тель­ны­ми сбо­ра­ми на раз­лич­ные про­ек­ты, реа­ли­зу­е­мые общи­ной. Это не толь­ко поз­во­лит опе­ра­тив­но реа­ги­ро­вать на нуж­ды само­управ­ля­ю­щей­ся тер­ри­то­рии, но и ста­нет очень эффек­тив­ным инстру­мен­том соци­аль­ной стра­ти­фи­ка­ции, когда за счет таких сбо­ров будет фор­ми­ро­вать­ся состав жите­лей общи­ны с при­мер­но рав­ным уров­нем дохо­дов. Те же, кто не смо­жет соот­вет­ство­вать это­му сред­не­му уров­ню (или, напро­тив, будет замет­но пре­вос­хо­дить его), «пере­те­кут» в иные, более соот­вет­ству­ю­щие их уров­ню жиз­ни общины.

Союз само­управ­ля­ю­щих­ся общин в город­ской мест­но­сти созда­ёт город­ской округ, а в сель­ской мест­но­сти – сель­ский округ. На уровне окру­гов долж­ны решать­ся те самые «вопро­сы мест­но­го зна­че­ния», кото­рые сей­час отне­се­ны к ком­пе­тен­ции мест­но­го само­управ­ле­ния. Поскольку эти струк­ту­ры мест­но­го само­управ­ле­ния уже доволь­но мно­го­чис­лен­ны и объ­еди­ня­ют зна­чи­тель­ные тер­ри­то­рии, тут дол­жен появить­ся выбор­ный орган – муни­ци­паль­ное собра­ние, в кото­рый вхо­дят депу­та­ты, изби­ра­е­мые насе­ле­ни­ем окру­га, а так­же управ­лен­че­ская струк­ту­ра: город­ская или окруж­ная адми­ни­стра­ция, кото­рую воз­глав­ля­ет изби­ра­е­мый всем насе­ле­ни­ем мэр горо­да (мож­но назвать его по ста­рой рус­ской тра­ди­ции «город­ской голо­ва») или «окруж­ной голо­ва» в сель­ской мест­но­сти. На уровне окру­гов так­же сто­ит мак­си­маль­но широ­ко исполь­зо­вать тех­но­ло­гии пря­мой демо­кра­тии в виде ини­ци­а­тив граж­дан в рас­пре­де­ле­нии мест­но­го бюд­же­та и при­я­тия реше­ний с помо­щью город­ских рефе­рен­ду­мов. Автором ини­ци­а­тив могут стать само­управ­ля­ю­щи­е­ся общи­ны: если хотя бы одна из них выска­за­лась за некое пред­ло­же­ние, его уже сто­ит рас­смат­ри­вать на уровне город­ско­го или сель­ско­го округа.

Разделение нало­гов на феде­раль­ные, реги­о­наль­ные и муни­ци­паль­ные необ­хо­ди­мо лик­ви­ди­ро­вать, а вме­сто это­го вве­сти фик­си­ро­ван­ные доли, кото­рые полу­ча­ют мест­ное само­управ­ле­ние, реги­о­наль­ные и феде­раль­ные вла­сти. Это поз­во­лит лик­ви­ди­ро­вать зави­си­мость муни­ци­па­лов от вла­стей субъ­ек­тов феде­ра­ции. При этом очень важ­но уста­но­вить обще­на­ци­о­наль­ный уро­вень рас­пре­де­ле­ния дохо­дов. Поступив в каз­ну, сред­ства долж­ны быть акку­му­ли­ро­ва­ны и раз­де­ле­ны в рав­ной сте­пе­ни, неза­ви­си­мо от того, насколь­ко богат реги­он – полу­ча­тель бюд­жет­ных средств. Представляются эффек­тив­ным сле­ду­ю­щие про­пор­ции рас­пре­де­ле­ния: 10% – само­управ­ля­ю­щим­ся общи­нам, 30% – город­ским и сель­ским муни­ци­паль­ным окру­гам, 30% – субъ­ек­там феде­ра­ции и 30% – феде­раль­ной вла­сти. За счет того, что муни­ци­па­лы и реги­о­ны полу­чат куда боль­ше средств, неже­ли сей­час, их пра­ва и ком­пе­тен­ции могут быть суще­ствен­но рас­ши­ре­ны, а зада­чи феде­раль­ной вла­сти све­де­ны к необ­хо­ди­мо­му мини­му­му для обес­пе­че­ния един­ства и без­опас­но­сти страны.

Поскольку эти доли будут рас­пре­де­лять­ся на феде­раль­ном уровне, Россия наконец-то смо­жет изба­вить­ся от одной из самых боль­ных язв – непро­пор­ци­о­наль­но­го раз­ви­тия реги­о­нов, когда бога­тые реги­о­ны про­дол­жа­ют бога­теть и вытя­ги­вать чело­ве­че­ские ресур­сы из более бед­ных реги­о­нов, кото­рые лиша­ют­ся воз­мож­но­сти раз­ви­вать­ся и обре­че­ны на упа­док. Эта про­бле­ма, более все­го харак­тер­ная для стран Третьего мира, порож­да­ет в стране несколь­ко мега­по­ли­сов с более-менее при­ем­ле­мым на общем фоне уров­нем жиз­ни, кото­рые посто­ян­но рас­тут за счет при­то­ка мигран­тов из про­вин­ции. Но в стра­нах Третьего мира име­ет­ся куда более зна­чи­тель­ный демо­гра­фи­че­ский потен­ци­ал, неже­ли в России с ее низ­кой рож­да­е­мо­стью, харак­тер­ной ско­рее для стран Первого мира. Поэтому урба­ни­сти­че­ская модель стран Третьего мира для нашей стра­ны крайне болез­нен­на, и лик­ви­да­ция ее – это важ­ней­шая зада­ча, кото­рая в рам­ках суще­ству­ю­щей госу­дар­ствен­ной пара­диг­мы не может быть реше­на. Устранение реги­о­наль­ных дис­про­пор­ций поз­во­лит при­сту­пить к ее реше­нию, что, как пока­зы­ва­ет при­мер Германии, вполне воз­мож­но. Пусть в России общий уро­вень жиз­ни и ока­жет­ся ниже немец­ко­го, но бег­ство из реги­о­нов мож­но будет оста­но­вить, как и бес­кон­троль­ный рост мегаполисов.

Попробуем пред­ста­вить, какие еще зада­чи мож­но свя­зать с мест­ным само­управ­ле­ни­ем на самом низо­вом уровне. Представляется разум­ным предо­ста­вить общи­нам пра­во суда по мел­ким граж­дан­ским и уго­лов­ным делам (выбо­ры миро­во­го судьи) и функ­ции поли­ции охра­ны обще­ствен­но­го поряд­ка (выбо­ра уряд­ни­ка и его помощ­ни­ков, чис­лом 1 или 2). Выборность миро­вых судей и поли­ции охра­ны обще­ствен­но­го поряд­ка поз­во­лит поста­вить эти две важ­ные зада­чи под кон­троль общин, а бли­зость к изби­ра­те­лям сде­ла­ет рабо­ту миро­вых судей и уряд­ни­ков гораз­до более «про­зрач­ной» для граж­дан, неже­ли сей­час, и изба­вит госу­дар­ство от излиш­них функ­ций, навя­зан­ных в рам­ках гипер­цен­тра­ли­зо­ван­ной моде­ли. Кстати, дру­гие функ­ции поли­ции, к при­ме­ру, дорож­ную поли­цию, вполне мож­но пере­дать на уро­вень муни­ци­паль­ных окру­гов. Также общи­ны могут реги­стри­ро­вать мел­ких пред­при­ни­ма­те­лей, дей­ству­ю­щих на тер­ри­то­рии общи­ны, и кон­тро­ли­ро­вать их рабо­ту, сняв с орга­нов вла­сти мелоч­ный кон­троль и изба­вив биз­нес от дав­ле­ния со сто­ро­ны чинов­ни­че­ства. Можно заду­мать­ся и над тем, что­бы сде­лать общи­ну низо­вой ячей­кой опол­че­ния, предо­ста­вив пра­во созда­вать отря­ды доб­ро­воль­цев, кото­рые полу­чат воз­мож­ность в сво­бод­ное вре­мя зани­мать­ся воен­ной подготовкой.

Можно быть уве­рен­ным, что выстро­ен­ная таким обра­зом систе­ма мест­но­го само­управ­ле­ния не толь­ко полу­чит финан­со­вую само­сто­я­тель­ность, но и напол­нит­ся новым, очень важ­ным для жиз­ни каж­до­го граж­да­ни­на России содер­жа­ни­ем, дей­стви­тель­но став бли­же к людям.

Подготовлено ана­ли­ти­че­ской служ­бой Партии пря­мой демократии